II SA/Gl 781/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Starosta M., wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz M. S. odszkodowania za udział w nieruchomości położonej w miejscowości Z., gminie P., obręb D., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 1 i 2, zajętej pod drogę publiczną gminną. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta M., po rozpatrzeniu wniosku W. S., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość na jej rzecz, wskazując że jej wniosek w tym przedmiocie został złożony po terminie wskazanym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W wyniku wznowienia postępowania na wniosek P. S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Starosta M. decyzją z [...] r. nr [...] orzekł o odmowie uchylenia swojej decyzji z dnia [...] r., wskazując na przesłanki negatywne wynikające z art. 146 § 1 k.p.a. (upływ terminu przedawnienia) oraz art. 146 § 2 k.p.a. ( w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Na skutek odwołania wniesionego przez W. S. i M. S., powołane wyżej rozstrzygnięcie stało się przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewodę [...], który decyzją z [...] r. nr [...] uchylił je w całości i umorzył postępowanie I instancji wskazując, iż wznowienia dokonano na wniosek osoby nieuprawnionej, bowiem P. S. nie był ani wnioskodawcą, ani uczestnikiem postępowania zakończonego decyzją z [...] r. Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że Starosta M. nie rozpatrzył w przewidziany prawem sposób zarówno ponownie złożonego przez W. S. ([...] r.) wniosku o ustalenie odszkodowania za działki nr 1 i nr 2, jak i wniosków P. S., reprezentowanego przez kuratora M. S., z dnia 8 października 20I0r (ponowionego pismem z 24 lutego 2015r.) oraz M. W. -W. z 1 czerwca 2015r. Powołując się na treść powyższego rozstrzygnięcia, pismem z 3 lutego 2016r. M. S. kolejny raz wystąpił do Starosty M. o rozpoznanie wniosku o odszkodowanie z 8 października 2010r. złożonego w imieniu ojca - P. S., którego był kuratorem. Do wniosku załączono między innymi kopię postanowienia Sądu Okręgowego w C. z [...] r. sygn. [...] o częściowym ubezwłasnowolnieniu P. S., mającego stanowić dowód, iż nie mógł on, bez własnej winy, brać udziału w postępowaniu odszkodowawczym, zaś stosowny wniosek w tym przedmiocie został złożony przez M. S. w najszybszym możliwym terminie. Od decyzji wydanej w I instancji odwołanie w przepisanym prawem terminie złożył M. S., zarzucając Staroście dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności brak odniesienia się do dokumentów poświadczających, że P. S., w czasie kiedy powinien był złożyć wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, nie mógł tego uczynić z uwagi na chorobę psychiczną. Odwołujący wskazał również na pominięcie przez Starostę możliwości rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności prawnej (złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania) pomimo tego, że instytucja taka obowiązuje w całym systemie prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w całości kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, że P. S., będący w dacie 31 października 1998r. właścicielem (wraz z W. S.) działek nr 1 i nr 2, objętych księgą wieczystą nr [...] zmarł [...] r., a spadek po nim nabyli: M. W. - W., U. Z. oraz M. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w C. z [...]r. sygn. akt [...]). Ustalono również, iż do Wójta Gminy P. nie został złożony w wymaganym okresie (od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r.) wniosek P. S. o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną (pismo Wójta Gminy P. z [...] r. nr [...] , stanowiące odpowiedź na pytanie Starosty M. z [...] r.). Wniosek taki nie został również skierowany do Starosty (jako organu właściwego do jego rozpatrzenia). Okoliczność tę potwierdza w udzielanych kilkakrotnie wyjaśnieniach M. S. wskazując, iż złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania na rzecz P. S. było możliwe dopiero po powierzeniu mu obowiązków kuratora, co miało miejsca 30 sierpnia 2010r. Sam P. S. nie był zaś wcześniej zdolny do kierowania swoimi sprawami z uwagi na chorobę [...] (w 1999r. leczył się [...] w Szpitalu [...], a następnie przebywał w Domu Pomocy Społecznej).   Wniosek M. S. złożony został po terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. tj. po 31 grudnia 2005r. Określonym tam termin ma charakter materialnoprawny, zaś jego uchybienie wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia prawa. Organy administracji nie mogą zatem orzekać o jego przywróceniu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są istotne przyczyny uchybienia temu terminowi. Upływ ustawowego terminu złożenia wniosku o odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną z mocy art. 73 ustawy, skutkuje wygaśnięciem roszczenia. Złożenie takiego wniosku po 31 grudnia 2005r. oznacza więc niemożność rozpatrzenia sprawy co do istoty, co z kolei obliguje organ administracji do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Jak podkreślił Wojewoda, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat zgodności z Konstytucją powołanych wyżej przepisów. W wyroku z 19 maja 2011r. (sygn. K 20/09) Trybunał stwierdził, że art. 73 ustawy z 13 października 1998r. miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, na zasadzie równowagi pomiędzy interesem publicznym, a interesem prywatnym. Kontrolowana norma odpowiada kryterium przydatności, konieczności oraz proporcjonalności. Ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego, w ten sposób, iż podmioty uprawnione miały dwa lata (bez uszczerbku dla ich prawa podmiotowego) na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym oraz jego konsekwencjach w sferze przysługujących im praw majątkowych. Realizacja roszczenia odszkodowawczego została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego. Założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa jest aprobowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie pięcioletniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczyło istoty prawa do słusznego odszkodowania. Wobec tego, za nieuzasadnione uznano zarzuty odwołania dotyczące nieuwzględnienia przez organ I instancji dowodów poświadczających brak możliwości złożenia w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie przez P. S., jak również dotyczące nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. W skardze z dnia 18 lipca 2016 r. M. S. podnosi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art 7, 8, 9, 10, 12 k.p.a. przez pogwałcenie zawartych w tych przepisach ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażających się między innymi w pominięciu rozważań prawnych i faktycznych na temat tego, że stroną tego postępowania był P. S. reprezentowany przez kuratora - który to nie był w stanie bez swojej winy złożyć wniosku o przyznanie odszkodowania w ustawowo przewidzianym terminie, a w związku ze szczególną sytuacją jego osoby organy winny rozstrzygnąć kwestię przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie i rozpoznać merytorycznie wniosek, a kwestia ta poza fragmentami orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na temat dotrzymania terminu nie została poruszona przez oba Organy. 2/ art. 77 i 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i analizy całego materiału dowodowego oraz braku prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, brak uwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych oraz odniesienia się do nich, a zwłaszcza pominięcie występowania jako strony w sprawie P. S. reprezentowanego przez jego kuratora i brak odniesienia się do jego sytuacji. Ponadto podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 ust. 4 cyt. wyżej ustawy, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że termin wymieniony w przepisie nie podlega przywróceniu w razie jego uchybienia. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty M. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na podnoszone już wcześniej okoliczności, które przemawiają na rzecz przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania ze względu na możliwość właściwej reprezentacji P. S. dopiero po ustanowieniu kuratora w osobie jego syna – M. S. Zdaniem skarżącego, jeśli strona nie mogła wykonywać swoich uprawnień ze względu na stan zdrowia, to termin powinien zostać przywrócony bez względu na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, które takiej sytuacji nie dotyczy. Organy orzekające w sprawie powinny wziąć pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza dokumentację z której wynikało ubezwłasnowolnienie P. S. oraz fakt, iż trafił on do Domu Pomocy Społecznej z uwagi na niemożność zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb. Zobowiązane były także rozważyć, czy w tej sytuacji kiedy wykazano, że nie mógł bez swojej winy kierować swoimi sprawami, nie należałoby przywrócić mu terminu do złożenia odpowiedniego wniosku. Do czasu ustanowienia dla niego kuratora nie mógł on brać udziału w postępowaniu bez swojej winy. Dopiero po jego ustanowieniu interesy P. S. mogły być właściwie reprezentowane. Skarżący podkreśla, że działając już jako kurator bezzwłocznie złożył stosowny wniosek W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie ze względów przytoczonych w uzasadnieniu jego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Starosty M. z [...]r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz M. S. odszkodowania za udział w nieruchomości położonej w miejscowości Z., gminie P., obrębie D., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 1 i 2, zajętej pod drogę publiczną gminną. Umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło ze względu na jej bezprzedmiotowość, a spowodowana była upływem materialnoprawnego terminu do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające). Od razu przyjdzie zauważyć, że tak charakter wskazanego terminu (materialnoprawny), jak i skutki jego upływu (wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego) nie budzą żadnych wątpliwości, czego potwierdzeniem są wyroki Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 15 września 2009 r., P 33/0, OTK-A 2009/8/123; wyrok z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35) jak i decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (decyzja w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska z dnia 3 czerwca 2014 r.; 33081/11). Zdaniem składu orzekającego jedynie w sytuacji, w której wniosek został złożony z uchybieniem tego terminu, a przyczyną uchybienia był brak zastępcy prawnego w dacie upływu wskazanego terminu ze względu na nieustanowienie go przez sąd mimo zaistnienia ku temu materialnych i formalnych podstaw, byłoby możliwe rozważenie nie tyle przywrócenia terminu, co przyjęcia, iż termin ten przez okres czasu do wyznaczenia zastępcy nie biegnie. W rozpatrywanej sprawie, w dacie końcowej do złożenia wniosku osoba legitymowana czyli P. S. miał pełną zdolność do czynności prawnych i mógł samodzielnie wystąpić z roszczeniem (wnioskiem). Sam fakt umieszczenia go w domu pomocy społecznej postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. niczego w tym zakresie nie zmienił. Dopiero postanowieniem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...]r. sygn. akt [...] został częściowo ubezwłasnowolniony, zaś w dniu [...]r. ustanowiono dla niego kuratora w osobie syna. Ewentualnie można by przyjąć, iż okres od [...]r. do [...]r. nie liczy się do biegu terminu, natomiast termin upłynął z dniem [...] r., stąd oczywiście nie ma podstaw do uznania, iż został zachowany. Wobec tego nie ma innego sposobu zakończenia zawisłej sprawy odszkodowawczej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających, jak tylko jej umorzenie. Wygaśnięcie roszczenia oznacza brak przedmiotu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.