II SA/Sz 753/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.23.) dalej: K.p.a., art. 44 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), dalej: "u.i.o.ś." lub "ustawa środowiskowa" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte wniesionym przez Fundację A odwołaniem od wydanej na rzecz Spółki A decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy 10 elektrowni wiatrowych o mocy łącznej 50MW w rejonie miejscowości W., gm. B. o wskazanej lokalizacji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż wnioskiem z dnia 18 listopada 2011 r. Spółka A zwróciła się do Wójta Gminy B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej w rejonie miejscowości W., gm. B., wskazując, iż wnioskowane przedsięwzięcie zaliczone jest do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia [..] r. Nr [..] Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. W wyniku odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie oraz J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]. Nr [...] uchyliło ww. decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił na rzecz Spółki A środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wyżej wskazanej farmy 10 elektrowni wiatrowych o mocy łącznej 50MW. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Fundacja A, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania a także uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] r. znak [...], uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Fundacja zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie przepisów: 1) art. 7 i art. 50 § 1 K.p.a. oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 i art.81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej u.i.o.ś.) przez zaniechanie przez organ I instancji dokładnej i rzetelnej analizy przedsięwzięcia w innym wariancie niż tylko inwestorski, tj. wariancie obejmującym budowę innego typu źródła energii odnawialnej niż elektrownia wiatrowa, np. elektrownia wodna, słoneczna, ciepłownia geotermalna czy biogazownia oraz w innym wariancie lokalizacyjnym: 2) art. 144 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez wadliwie przeprowadzoną analizę oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia na środowisko; 3) art. 28 K.p.a. przez wadliwie ustalony zasięg oddziaływania przedsięwzięcia z uwagi na wadliwą analizę akustyczną, a przez to brak ustalenia wszystkich stron postępowania; 4) art. 68 ust. 1 i art. 82 ust. 1 ustawy o u.i.o.ś., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia stanu współczesnej wiedzy i metod badań z zakresu negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych na zdrowie ludzi i środowisko; 5) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. przez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i niedokonanie ustaleń w zakresie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na ludzi i środowisko: pominięto dowód z opinii biegłego akustyka na okoliczność weryfikacji metodologii przy sporządzaniu symulacji zasięgu oddziaływania na środowisko oraz dowodu z opinii biegłego lekarza laryngologa lub neurologa na okoliczność wykluczenia negatywnego oddziaływania hałasu niskoczęstotliwościowego i infradźwiękowego na ludzi zamieszkujących w promieniu min.8-9 km; 6) art. 89 § 2 K.p.a. oraz art. 36 u.i.o.ś. poprzez niezapewnienie społeczeństwu możliwości wypowiedzenia się. Po zapoznaniu się z odwołaniem oraz przedłożoną przez odwołującą się informacją z KRS dotycząca Fundacji i Statutem Fundacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, iż odwołującej się Fundacji nie przysługuje status strony, wobec czego nie jest ona uprawniona do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu powyższego stanowiska SKO wskazało, iż zgodnie z art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczącej wniosku Spółki A o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wyżej opisanego przedsięwzięcia, zostało wszczęte na wniosek złożony w dniu 18 listopada 2011 r. Z dołączonych do odwołania dokumentów, wynika, że Fundacja została ustanowiona aktem notarialnym w dniu [...] r., zaś zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 16 maja 2013 r. – wobec czego nie spełnia zawartego w art. 44 u.i.o.ś. warunku prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Wobec czego Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez ww. Fundację. Powyższą decyzję SKO Fundacja zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 2 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 oraz art. 79 ust. 1 u.i.o.ś. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. z uwagi na odmowę dopuszczenia Fundacji, jako organizacji ekologicznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia toczonego z udziałem społeczeństwa, mimo że w postępowaniu tym nie obowiązuje wymóg posiadania minimum 12 miesięcznego stażu dla organizacji ekologicznych i mimo tego, że Fundacja posiadała na dzień składania wniosku 36 miesięczny staż w funkcjonowaniu. W uzasadnieniu skargi skarżąca Fundacja podniosła, iż zastosowana przez organ wykładnia przepisów prawa zmierza do całkowitej eliminacji czynnika społecznego z postępowań administracyjnych, które mają toczyć się z udziałem społeczeństwa. Przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone m.in. z odwołania Fundacji od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r., było postępowaniem prowadzonym z udziałem społeczeństwa w rozumieniu przepisu art. 79 ust. 1 u.i.o.ś., gdyż organ I instancji przeprowadzał ocenę oddziaływania na środowisko. Stąd też, do oceny odwołania Fundacji od decyzji Wójta i wniosku o dopuszczenie do udziału w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym mają zastosowanie przepisy art. 29 - 45 u.i.o.ś., a nie ogólne przepisy K.p.a. Fundacja powołała się na przepis art. 44 ust. 2 u.i.o.ś., jako podstawę prawną swojego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, który daje możliwość włączenia się do trwającego postępowania administracyjnego a nawet do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bez wcześniejszego udziału w postępowaniu administracyjnym. Specyfiką postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, toczonego z udziałem społeczeństwa, jest bardzo szeroki udział mieszkańców i organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, nawet jeśli te podmioty nie posiadają interesu prawnego w sprawie prowadzonej przed organem. Taka regulacja jest pochodną regulacji międzynarodowej wiążącej Polskę, tj. Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), Wspólnota Europejska podpisała tę Konwencję w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdziła ją w dniu 17 lutego 2005 r., a więc stanowi ona element europejskiego porządku prawnego. Wspólnota Europejska podjęła się przyjąć niezbędne środki zapewniające efektywne stosowanie konwencji. Aktualny tekst jednolity tej dyrektywy zawiera Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. sprawie oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26, z dn. 28 stycznia 2012 r.). Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 u.i.o.ś., rolą organu prowadzącego takie postępowanie jest zapewnienie społeczeństwu i organizacjom ekologicznym udziału w tym postępowaniu, a nie odmawianie tego udziału pod pretekstem "zbyt krótkiego stażu w działalności". Trudno takie zachowanie organu odbierać inaczej, jak tylko celowe i świadome ograniczenie możliwości wstąpienia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. W świetle przepisu art. 8 K.p.a. jest to działanie niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji kiedy Fundacja wniosła merytoryczne odwołanie, którego rozpoznanie skutkować powinno uchyleniem decyzji wydanej przez Wójta Gminy B. z powodu błędów formalnych i merytorycznych popełnionych w tym postępowaniu. W ocenie skarżącej przepis art. 44 ust. 1 u.i.o.ś., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. w ogóle nie ma w tej sprawie zastosowania z tego powodu, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji środowiskowej zostało wszczęte w dniu 18 listopada 2011 r. Data ta rozstrzyga o stanie prawnym, który ma zastosowanie do czynności prawnych podejmowanych w toku całego postępowania. Skład orzekający Kolegium zapomniał o fundamentalnej zasadzie ustrojowej naszego państwa, to jest o zakazie lex retro non agit, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, która w tej sprawie oznacza, że zmiana przepisów nie może wywoływać skutków prawnych w odniesieniu do zdarzeń z przeszłości. Brak przepisów przejściowych do przywołanej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. oznacza, że ma ona zastosowanie tylko i wyłącznie do postępowań wszczętych po dacie wejścia jej w życie, tj. po dniu 1 stycznia 2015 r. i nie może być bezpośrednio stosowana do postępowań już trwających i to ze szkodą dla organizacji społecznych powstałych i działających przed dniem wejścia w życie tych przepisów. Inne rozumowanie jest nieuzasadnione i prowadzi do wniosków systemowo sprzecznych z całym porządkiem prawnym. Nowe przepisy ustawy mogą działać wyłącznie na przyszłość i nie mogą obejmować swoim działaniem okoliczności zaistniałych przed ich uchwaleniem i wejściem w życie. Brak należytej troski ustawodawcy o wprowadzenie do ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. przepisów przejściowych nie może być podstawą do zastosowania wykładni prawa, która ma charakter naruszający zakaz lex retro nonagit. Jedyny wyjątek, wynikający z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, dotyczący możliwości zastosowania przepisów z tzw. datą wsteczną, dotyczy sytuacji kiedy norma prawna wynika wprost z ustawy i ma charakter korzystny dla adresatów tej normy. Przeciwna sytuacja jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa. W przypadku przepisu art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej w brzmieniu ustalonym z dniem 1 stycznia 2015 r. oczywistą rzeczą jest to, że ma on charakter restrykcyjny i obliczony jest na eliminację czynnika społecznego z postępowań środowiskowych. Zastosowanie go w stosunku do postępowań wszczętych przed dniem 1 stycznia 2015 r. jest nadużyciem prawa. Co więcej, wykładnia przepisów zastosowana przez Kolegium wydłuża okres karencji w tej sprawie nie o 12 miesięcy, wskazane w ustawie, a o 3 lata wstecz. Taki skutek ustawy w ogóle nie mieści się w celach regulacji ustawy środowiskowej oraz Konwencji z Aarhus. Wykładnia przepisów, która ogranicza udział takich organizacji w postępowaniach administracyjnych pozostaje w sprzeczności z obowiązującym w Polsce prawem międzynarodowym, które stoi w hierarchii źródeł prawa wyżej od prawa krajowego. Z tego względu Fundacja jako podmiot działający od dnia 16 maja 2013 r., powinna zostać dopuszczona do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. rażąco narusza obowiązujące prawo. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. O oddaleniu skargi wniosła również strona przedmiotowego postępowania tj. Spółka A, która złożyła wniosek wszczynający niniejsze postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też, poprzez naruszenie prawa, daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na bezzasadność skargi. Wskazać należy, iż przedmiotem skargi nie jest kwestią dopuszczenia skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia lecz ocena wniesionego przez Fundację odwołania od wydanej w tej sprawie decyzji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r., stanowiący iż organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się. Ust. 2 tego przepisu stanowi, iż organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Przepis ten stanowi rozwinięcie ust. 1 art. 44 ustawy środowiskowej i ma zastosowanie tylko wobec organizacji spełniających zawarty w nim warunek prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Z akt niniejszego postępowania jednoznacznie wynika, iż postępowanie zakończone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...), od którego skarżąca wniosła odwołanie, zostało wszczęte wnioskiem Spółki A z dnia 6 grudnia 2011 r., natomiast Fundacja została utworzona aktem notarialnym [...] r., a jako osoba prawna powstała wraz z wpisem do właściwego rejestru w dnia 16 maja 2013 r., a więc ponad 18 miesięcy po wszczęciu postępowania administracyjnego. Art. 44 ust. 1 ustawy u.i.o.ś. wymaga natomiast, aby organizacja ekologiczna prowadziła działalność co najmniej 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania. Skoro Fundacja nie istniała przed wszczęciem postępowania, nie mogła prowadzić działalności, o której mowa w art. 44 ust. 1 ustawy u.i.o.ś. W związku z powyższym uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że Fundacja nie spełnia warunków określonych w art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. Nie można zgodzić się z zarzutem Fundacji, że ww. przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wszedł w życie po wszczęciu postępowania. Jeśli przepis szczególny przejściowy nie stanowi inaczej nowy przepis ustawy obowiązuje od dnia jego wejścia w życie i ma zastosowanie do wszystkich postępowań, które toczą się w tym dniu. Takie rozumienie mocy obowiązującej nowego przepisu ustawy jest regułą wynikająca z Konstytucji, która dla powszechnego obowiązywania prawa, którego źródłem jest ustawa, wymaga jedynie jej ogłoszenia (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1). Jeżeli wolą ustawodawcy jest, aby ustawa obowiązywała jedynie w stosunku do wybranej grupy postępowań administracyjnych (np. wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy), wówczas ustawodawca musi wprowadzić stosowny przepis przejściowy. Brak takiego przepisu oznacza, że ustawa z chwilą jej wejścia w życie obowiązuje do wszystkich postępowań, tj. także tych, które w dniu wejścia w życie są w toku. Bezzasadne jest zatem podnoszone przez Fundację naruszenia zasady lex retro non agit. W tym przypadku bowiem nowy art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. nie działa wstecz, tj. nie zmienia przeszłych stanów prawnych. Reguluje on stan prawny od dnia jego wejścia w życie i od tego dnia nakazuje organowi administracji publicznej ocenę uprawnień podmiotu, który ubiega się o status strony postępowania administracyjnego. Takie też stanowisko w sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 875/15. Za bezzasadny należy uznać zarzut Fundacji, że niedopuszczenie fundacji do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji (...). Skarżąca Fundacja jest organizacją pozarządową w rozumieniu art. 2 ust. 5 zdanie 2 ww. Konwencji. Zgodnie z tym przepisem organizacje pozarządowe z mocy samej Konwencji posiadają interes w podejmowaniu decyzji dotyczącej środowiska, jednak Konwencja przewiduje, że organizacja działająca na rzecz ochrony środowisk winna spełniać wymagania przewidziane w prawie krajowym. Prawo krajowe może więc nakładać na organizacje pozarządowe wymagania, które muszą być spełnione, aby dana organizacja miała prawo udziału w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Takie wymagania określił właśnie art. 44 ust.1 u.i.o.ś. W tej sytuacji Fundacja mogłaby wnieść odwołanie od decyzji wydanej w I instancji i brać udział w postępowaniu II-instancyjnym tylko wtedy, gdyby brała udział w postępowaniu I instancyjnym. Jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, ani nie spełnia warunku z art. 44 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. to nie ma legitymacji do złożenia odwołania. Reasumując, zaskarżona decyzja organu II instancji jest prawidłowa, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.