IV SA/Wa 2322/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika [...] z [...] grudnia 1979 r. w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem. W uzasadnieniu Minister Inwestycji i Rozwoju przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z [...] grudnia 1979 r. Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 75711 m2, położonej w [...] przy ul. [...] (wówczas działki nr [...], [...] i [...]) stanowiącej własność K. i S. W. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 1979 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzją z [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r., wskazując, że brak jest dokumentów potwierdzających, iż budowa ośrodka jeździeckiego związana była z realizacją narodowych planów gospodarczych zatwierdzonych przez właściwe władze. Pismem z [...] czerwca 2015 r. [...] Zarząd [...] wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r., wskazując jako przesłankę wznowienia art. 145a § 1 K.p.a., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym uznano, że art. 156 § 2 K.p.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r., stwierdzając brak podstaw do uchylenia tej decyzji, ponieważ brak jest przyczyny wznowienia, określonej w art. 145a K.p.a. Zdaniem organu, powołany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych. Jego skutkiem nie jest zatem wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Za nadmierne ograniczenie konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli ta decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, to nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu. Wyrok Trybunału nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 K.p.a. nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalania terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] (dalej: skarżący), zarzucając naruszenie art. 145a K.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r., nr 17, poz. 70 ze zm.) oraz art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia konieczność uchylenia wadliwej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. Upływ czasu (33 lata) od wydania decyzji Zastępcy Kierownika [...] w Urzędzie [...] z [...] grudnia 1979 r. do wydania decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. jest tak znaczny, że decyzja Zastępcy Kierownika [...] w Urzędzie [...] z [...] grudnia 1979 r. nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Takiej sytuacji dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zakwestionował możliwość stwierdzania nieważności decyzji po tak znacznym upływie czasu. W ocenie Trybunału, konsekwencją zasady praworządności jest potrzeba stabilizacji (trwałości) stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych na mocy wadliwego aktu administracyjnego oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Obowiązkiem organu było dokonanie wnikliwej oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy z uwzględnieniem prawnie wiążącego stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, szczególnie gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu (33 lata), a decyzja była podstawą nabycia prawa. Minister Inwestycji i Rozwoju, wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2018 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. naruszając tym samym art. 145a K.p.a. W tej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania i organ powinien był rozpatrzyć "całościowo" sprawę, w tym również dokonać oceny, czy wskazany w decyzji z [...] grudnia 1979 r. cel wywłaszczenia (budowa [...]) był dopuszczalny w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ nie ustaliły czy cel, na który dokonano wywłaszczenia znajdował się w zatwierdzonych planach gospodarczych. Organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wznowienia postępowania administracyjnego można żądać w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a K.p.a.). W myśl art. 145a § 2 K.p.a., skargę o wznowienie postępowania opartą na tej podstawie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Powołany w skardze o wznowienie postępowania administracyjnego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 został ogłoszony w dniu 21 maja 2015 r. (Dz.U. 2015, poz.702), a zatem miesięczny termin, o którym mowa w art. 145a § 1 K.p.a. został zachowany. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego podał wyrok z 12 maja 2015 r., P 46/13, którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy podzielić stanowisko organu, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć kwestionowany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji art. 156 § 2 K.p.a. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., w kontekście ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, pkt 10.6 uzasadnienia). Za nadmierne ograniczenie zasad konstytucyjnych (zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa) Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Należy także zwrócić uwagę na to, że wyrok ten dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę. Nie można także nie zauważyć, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska, legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego podobnie, jak wyroki interpretacyjne nie uchylają przepisu prawnego, nie derogują tego przepisu z porządku prawnego. Przedstawiciele doktryny wskazują, że nie ma większych różnic między wyrokiem zakresowym a interpretacyjnym, najważniejsza różnica polega na sformułowaniu wyroku (por. J. Trzciński w glosie do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. III PZP 2/09, pub. ZNSA 2010, Nr 2, str. 160). Sąd Najwyższy w uchwale z 17 grudnia 2009 r. III PZP 2/09 przyjął, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające w sentencji niezgodność z Konstytucją określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 4011 k.p.c. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] grudnia 1979 r. Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 75711 m2, położonej w [...] przy ul. [...] (wówczas działki nr [...], [...] i [...]) stanowiącej własność K. i S. W., pod budowę [...]. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 1979 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r., wskazując że brak jest dokumentów potwierdzających, że budowa [...] związana była z realizacją narodowych planów gospodarczych zatwierdzonych przez właściwe władze. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] kwestionuje prawidłowość decyzji o stwierdzeniu nieważności, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Należy podzielić stanowisko organu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie nie wpływa na rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1979 r., których podstawę stanowił art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyrok ten nie może być podstawą wznowienia w tej sprawie, albowiem ma charakter interpretacyjny, nie prowadzi do derogacji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dotyczy zaniechania prawodawczego i odnosi się wyłącznie do decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Skarb Państwa - Prezydent [...] nie może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczył zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Z uwagi na tak wąskie ujęcie nabycia prawa w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, utraciły prawo. Nie można bowiem pominąć, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nie można zatem uznać, aby decyzja o wywłaszczeniu była podstawą nabycia prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP. W takiej sytuacji sam upływ czasu (33 lata) od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.