VII SA/Wa 1166/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Mirosława Kowalska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S S na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia wstrzymanych działań prowadzonych w zabytku oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu odwołania S. S. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., zakazującą S. S. prowadzenia wstrzymanych działań: prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytku, tj. pałacu w [...], wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] maja 1977 r. pod numerem [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] września 2017 r. przeprowadził kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami przy zabytkowym pałacu w [...]. W czasie oględzin stwierdzono, że bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wykonano przy obiekcie: miejscowe naprawy ubytków i spękań ścian wewnętrznych zaprawą cementową; miejscowe naprawy ubytków w obrębie stropów; zamurowania otworów drzwiowych wewnętrznych; prace ziemne przed fasadą budynku oraz roboty ziemne polegające na wykonaniu tunelu w pomieszczeniu parteru oraz wykopu od strony elewacji tylnej; prace konstrukcyjne w obrębie ściany nośnej w narożniku budynku od strony fasady; czyszczenie i naprawy stolarskie oryginalnej stolarki drzwiowej wewnętrznej wraz z częściowym odtworzeniem ościeżnic; wymianę stolarki okiennej na nową; czyszczenie dekoracji sufitów na pierwszym piętrze wraz z częściowym wypełnieniem spękań; rozbiórkę pieca kaflowego stanowiącego element oryginalnego wyposażenia pałacu; prace instalatorskie. W wyniku powyższych ustaleń organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. – na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.) - nakazał S. S. wstrzymanie prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w pałacu w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania S. S. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Następnie, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. – na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy - zakazał S. S. prowadzenia wstrzymanych działań: prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytku. Od decyzji tej w ustawowym terminie odwołała się S. S. Rozpoznając odwołanie Minister wskazał, że pałac w [...] (gm. [...]) wpisany jest wraz z parkiem do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 1977 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2017 r. stanowi art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiący iż decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że w decyzji z [...] listopada 2017 r., którą utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] października 2017 r., wskazał, że pomimo, iż organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił S. S. udzielenia pozwolenia na wymianę istniejącej drewnianej stolarki okiennej na nową, skarżąca wymieniła część tej stolarki, zatem wobec stwierdzenia bezprawnie realizowanych prac przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ zobowiązany był do wydania decyzji na podstawie art. 43 ustawy. Jednocześnie w decyzji z [...] listopada 2017 r. wyjaśniono, nawiązując do regulacji zawartej w art. 44 ust. 1 ustawy, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2017 r. została doręczona S. S. w dniu 5 października 2017 r., a zatem organ pierwszej instancji winien do dnia 6 grudnia 2017 r. wydać następną decyzję. Rozpatrując odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że stan faktyczny i prawny omawianej sprawy nie zmienił się, a argumenty przemawiające za podjęciem działań z zakresu nadzoru konserwatorskiego wobec samowolnie wykonanych przy pałacu w [...] prac i robót zostały wnikliwie ocenione w ww. decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. oraz zachowały swoją aktualność. Organ podkreślił, że działania prowadzone przy pałacu w [...] wykonywane są samowolnie, z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącym, że prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wobec stwierdzenia bezprawnie realizowanych prac przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, organ konserwatorski był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji. S. S. złożyła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. Zarzuciła organowi naruszenie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu wstrzymania prac konserwatorskich, budowlanych oraz innych działań prowadzonych w pałacu w [...], jako wykonywanych bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu warunków określonych w pozwoleniu, podczas gdy prace te nie mają wskazanego charakteru, ani nie wymagają pozwolenia, bowiem nie odnoszą się do substancji objętej ochroną konserwatora zabytków. Skarżąca wskazała, że zgodnie z decyzją Konserwatora Zabytków z [...] maja 1977 r. do rejestru zabytków wpisano jedynie pałac i park w [...], co nie obejmuje jego wnętrz i wyposażenia. Podkreślono w skardze, że w dacie, gdy skarżąca obejmowała pałac w [...] w posiadanie, był on w fatalnym stanie technicznym, wnętrza były niszczone, zaśmiecane, przebudowywane przy milczącym przyzwoleniu konserwatora zabytków. Zdaniem skarżącej skoro wnętrza nie były nigdy przedmiotem faktycznej ochrony konserwatora zabytków, która to ochrona nie znajduje również oparcia w decyzji o wpisaniu pałacu do rejestru zabytków, pozbawione podstaw prawnych jest uznawanie, że jakiekolwiek prace we wnętrzach mogłyby wymagać pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W skardze wskazano, że działania skarżącej w zakresie prac zachowawczych prowadzonych wewnątrz budowli, a także zabezpieczenia otworów okiennych, zmierzały bezpośrednio do ochrony substancji budynku, prace były zgodne ze stylem budynku, nie naruszały także jego bryły. Skarżąca podkreśliła ponadto, że organ pomija okoliczność, iż uzyskała uprzednio pozwolenie konserwatorskie na wykonanie tych prac i kwestionowane obecnie przez konserwatora prace wykonane zostały na podstawie zezwolenia nr [...]. S. S. zarzuciła ponadto naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego wskazując, że zakaz narusza treść prawa własności do nieruchomości przysługujący skarżącej, gdyż w sposób bezzasadny uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z treścią prawa własności, podczas gdy skarżąca pozostaje prywatnym właścicielem nieruchomości. Zdaniem skarżącej doszło także do naruszenia art. 75 § 1 Kpa w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które polegało na dopuszczeniu jako dowodu protokołu kontroli sporządzonego z naruszeniem prawa, tj. bez koniecznego egzemplarza dla kontrolowanego, wypełnionego dowolnie przez inspektorów, a przede wszystkim dotyczącego prac wykonywanych wewnątrz pałacu przy jego wyposażeniu, a zatem wykraczających poza ramy ochrony zabytków określonych decyzją z dnia [...] maja 1977 r. Zarzucono organowi również naruszenie art. 75 § 1 Kpa, polegające na zaniechaniu dopuszczenia jako dowodu wyjaśnień skarżącej złożonych w dniu 22 listopada 2017 r. w Delegaturze [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], jak również dowodu z zeznań świadków: K. D. i E. K. na okoliczność złożenia wyjaśnień i ich treści, jak również stanowiska organu. Skarżąca podkreśliła, że wszelkie działania podejmowane przez nią wobec obiektu pozostają w zgodzie z wartością zabytkową nieruchomości, a wiadomości specjalnych dostarczają jej eksperci w osobach E. Ś. - konstruktora i inspektora nadzoru budowlanego, E. K. - historyka sztuki z wieloletnim stażem pracy w urzędach ochrony zabytków, K. D. - architekta o specjalności Konserwacja Zabytków Architektury i Urbanistyki z wieloletnim doświadczeniem w pracy przy obiektach zabytkowych. Zdaniem skarżącej doszło ponadto do naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 13 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (pkt 1), podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (pkt 11). W myśl art. 43 ust. 1 ustawy wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu: 1) prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru; 2) robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu; 3) badań archeologicznych lub poszukiwań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 12; 4) innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8, 10 i 11, przy zabytku wpisanym do rejestru. Zgodnie zaś z art. 44 ust. 1 decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji: 1) nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności albo 2) nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo 3) nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności, albo 4) zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań. Pałac w [...] należący do skarżącej S. S. został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] maja 1977 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił skarżącej pozwolenia na wykonanie prac porządkowo – demontażowych w pałacu: demontaż ścianek działowych, oczyszczenie stolarki okiennej i drzwiowej, udrożnienie kanałów wentylacyjnych oraz kominowych, udrożnienie drenów odprowadzających wody opadowe z dachu, oczyszczenie piwnic z gruzu, śmieci, podparcie częściowo zawalonych stropów, demontaż współczesnych instalacji i pieców grzewczych, kuchni kaflowych, skucie współczesnych płytek. Powyższa decyzja była ważna do dnia 31 grudnia 2015 r. Z kolei decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 24 listopada 2015 r., organ konserwatorski odmówił udzielenia pozwolenia na wykonanie prac związanych z wymianą istniejącej drewnianej stolarki okiennej na nową. Z akt sprawy wynika, że w dniu 26 września 2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził w pałacu w [...], w oparciu o art. 38 i art. 39 ustawy, kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Podczas kontroli stwierdzono przeprowadzenie następujących prac: roboty budowlane w zakresie naprawy ubytków w obrębie stropów; czyszczenie i naprawy stolarskie z odtworzeniem elementów stolarki drzwiowej wewnętrznej; montaż nowej stolarki okiennej w większości otworów okiennych; prace instalatorskie z licznymi wykuciami w ścianach wewnętrznych; uzupełnienia w obrębie ścian zaprawą cementową; zamurowanie części otworów drzwiowych wewnętrznych, prace w zakresie konstrukcji ściany nośnej budynku w narożniku od strony fasady, wykonanie wykopu w formie rowu w pomieszczeniu parteru i inne prace ziemne na terenie nieruchomości, czyszczenie, uzupełnienia spękań, wypełnienia ubytków zaprawami w obrębie sufitu i dekoracji sztukatorskiej, demontaż pieca kaflowego stanowiącego element oryginalnego wyposażenia pałacu. Mając na uwadze powyższe ustalenia organu nie może budzić wątpliwości, że przeprowadzone w pałacu w [...] działania wykroczyły poza zakres prac, na które S. S. uzyskała pozwolenie w decyzji z dnia [...] września 2014 r., a twierdzenia strony o zgodności prac z powyższą decyzją są pozbawione jakichkolwiek podstaw i pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Całkowicie chybiony jest ponadto wyrażony w skardze pogląd, że podjęte prace nie wymagały pozwolenia konserwatorskiego z uwagi na fakt, iż wnętrze pałacu i jego wyposażenie nie podlega ochronie w oparciu o decyzję o wpisaniu pałacu do rejestru zabytków. Zauważyć trzeba, że stosownie do regulacji art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym może być nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w przypadku obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków ochroną objęta jest zarówno bryła budynku, jak i wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace prowadzone wewnątrz takiego budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2152/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 196/17). Ustalenia z przeprowadzonej kontroli, zgromadzona dokumentacja zdjęciowa, w tym także nadesłana przez skarżącą, jednoznacznie wskazują, że wykonane prace ingerują w substancję objętą ochroną. Niezasadne zatem są zarzuty naruszenia przez organy przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym art. 36 i art. 38 ustawy. Prawidłowo zatem organy ceniły, że wykonane prace prowadzone były bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, z naruszeniem art. 36 ustawy. Zasadnie więc – po uprzednim wstrzymaniu prac (w oparciu o art. 43 ustawy) – [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy zakazując S. S. prowadzenia wstrzymanych działań. Organy w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadniły swoje stanowisko, a zaprezentowana argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zauważyć przy tym trzeba, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2017 r. została wydana z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego zauważyć trzeba, że z chwilą wpisu obiektu do rejestru zabytków interesy jego właściciela mogą z tego powodu doznawać ograniczeń, zaś zakres tych ograniczeń wyznaczają ustawy. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a jednym z obowiązków jest wynikająca z art. 36 ust. 1 pkt 1-12 ustawy konieczność uprzedniego uzyskania zgody organu konserwatorskiego na prace i działania przy zabytku w tym przepisie wymienione. Właściciel obiektu nie może zatem w sposób dowolny, bez uzyskania zgody organu, podejmować działań wymienionych w tym przepisie, kierując się własną oceną wartości zabytkowych podlegających ochronie czy wpływu planowanych prac na wartości chronione zabytku. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera elementy ograniczeń praw właścicielskich na rzecz interesu społecznego, a ograniczenia te uzasadnione są ochroną dziedzictwa narodowego. Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2017 r. pozostają zatem w zgodzie z prawem, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Argumenty strony skarżącej zmierzające do wykazania, że wykonane prace nie wymagały uzyskania pozwolenia wynikającego z art. 36 ustawy, czy też wskazujące, że działania były zgodne z pozwoleniem udzielonym w 2014 r., a ponadto podejmowane były w oparciu o wiadomości specjalne dostarczane stronie przez ekspertów, mają jedynie charakter polemiczny i nie podważają prawidłowych ustaleń organów. Zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu ochrony zabytków. Dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, organy te są w stanie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jaki wpływ na wartości zabytkowe obiektu mają planowane czy wykonane prace. W ocenie Sądu organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem obowiązujących przepisów, w tym art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 Kpa. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia i nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów, np. z zeznań świadków, nie można więc zarzucić organom naruszenia art. 75 Kpa. Sąd nie podziela także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.