II SAB/Wa 442/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. W. L. wnioskiem z [...] lutego 2018 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.); powoływanej dalej jako u.d.i.p., zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o udostępnienia kserokopii Raportu Dyrektora Biura Bezpieczeństwa Informacji KGP zatwierdzonego przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] sierpnia 2017 r. określającego tryb postępowania z wnioskami byłych funkcjonariuszy Policji składanych na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, który za pismem z [...] sierpnia 2017 r. [...] Zastępcy Dyrektora Biura Bezpieczeństwa Informacji KGP został rozesłany do podległych jednostek organizacyjnych Policji. Pismem z [...] marca 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na konieczność przeprowadzenia niezbędnych konsultacji z merytorycznie właściwymi komórkami organizacyjnymi Komendy Głównej Policji w zakresie możliwości udostępnienia wnioskowanego pisma. Następnie pismem z [...] kwietnia 2018 r. Naczelnik Wydziału ds. Parlamentarnych i Informacji Publicznej Gabinetu Komendanta Głównego Policji wskazał, że przedmiotowe zapytanie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wyjaśnił, że treść wnioskowanego Raportu wskazuje, iż został on sporządzony dla wewnętrznych potrzeb Policji i dotyczy sposobu prowadzenia postępowań związanych z rozpatrywaniem przez Policję wniosków funkcjonariuszy Policji złożonych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wnioski te są załatwiane na podstawie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i kończą się wydaniem decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie, które podlegają zaskarżeniu do sądu. Oznacza to, że w kwestii przesłanego wniosku nie mamy do czynienia ze sprawami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wspomniany Raport sporządzono w zakresie sposobu prowadzenia indywidualnych spraw administracyjnych. Nie będzie zatem stanowić informacji publicznej materia dotycząca kwestii, które mogą w przyszłości służyć do ewentualnych postępowań sądowych. W. L. pismem z [...] maja 2018 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie wnosząc o niezwłoczne załatwienie wniosku z [...] lutego 2018 r. Następnie 23 czerwca 2018 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z [...] lutego 2018 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 66a K.p.a., a także art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną i powinna zostać udostępniona w trybie przepisów u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W zakresie odrzucenia skargi podał, że warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie wniesienie ponaglenia do właściwego organu, a organ nie otrzymał ponaglenia w tej sprawie. Odnosząc się zaś do oddalenia skargi organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. wskazując, że nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Głównego Policji Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnił. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi jest, jak wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednak w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zatem brak jest podstaw do odrzucenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1650/18, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Niezależnie od tego, wbrew twierdzeniom organu, skarżący przed wniesieniem skargi złożył ponaglenie pismem z [...] maja 2018 r. Ustawodawca pojęcie informacji publicznej doprecyzował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Natomiast przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zestawienie informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji podlegających udostępnieniu, jednakże wyliczenie to ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty w nim zwrot "w szczególności". W pkt 4 ust. 1 lit. a tego przepisu ustawodawca przewidział, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiska w sprawach publicznych, zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Uwzględniając przytoczony wyżej zakres pojęcia informacji publicznej zgodzić należy się z organem, że objęty wnioskiem o udostępnienie Raport Dyrektora Biura Bezpieczeństwa Informacji KGP zatwierdzony przez Komendanta Głównego Policji [...] sierpnia 2017 r. nie stanowi informacji publicznej. Analiza treści żądanego Raportu wskazuje bowiem, że nie ma on charakteru publicznego, jest to wyłącznie materiał wewnętrzny organu opracowany na potrzeby własne w celach organizacyjnych, co powoduje, że nie ma waloru informacji publicznej. Raport ten, jako wytworzony dla potrzeb załatwiania spraw w trybie administracyjnym w ramach wniosków składanych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym o wyłączeniu stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy (...), oczywiście wiąże się z realizacją zadań publicznych, jednak nie przesądza o kierunkach działań organu w jednostkowych sprawach. Dokument ten ma charakter pomocniczy i roboczy, służy tylko usprawnieniu wewnętrznej pracy komórek organizacyjnych i jest związany z bieżącym działaniem organu. W żaden sposób nie determinuje czynności organu w sferze zewnętrznej, a więc skierowanych do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie czy służbowo. Raport ten nie zawiera wiążących wskazówek co do sposobu załatwienia jakiejkolwiek sprawy, nie jest również niezbędny do wykonywania zadań publicznych przez organ ani wyrazem jego władczego działania. Okoliczność, że wnioskowany Raport zostały wytworzony w związku z realizacją przez organ zadań w sferze publicznej w żaden sposób nie oznacza, że również ten Raport mieści się w tej sferze. Nie każda bowiem dokumentacja będąca w posiadaniu organu podlega ujawnieniu w trybie u.d.i.p. Przy kwalifikowaniu danej informacji istotne jest to, czego informacja dotyczy, jaka jest jej treść. Wobec tego, że zarzuty skargi okazały się chybione, ponieważ organ prawidłowo załatwił wniosek skarżącego z [...] lutego 2018 r. informując, że Raport, którego żąda udostępnienia nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.