II GW 40/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy S. z dnia 14 listopada 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Prezydentem Miasta R. w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy S. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r., Wójt Gminy S., na podstawie m.in. art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Prezydentem Miasta R. w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla D. B. po udzieleniu świadczeń w stanie nagłym. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że z dokumentacji sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2018 r. Dyrektor [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w R. wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla D. B. po udzieleniu świadczeń w stanie nagłym w dniu [...] kwietnia 2018 r. We wniosku jako miejsce jej zamieszkania podano R. ul. L. [...] m. [...]. Kierownik Referatu ds. Świadczeń Społecznych Urzędu Miasta w R. w dniu [...] czerwca 2018 r. wystąpił do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z prośbą o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego z D. B., ustalającego czy spełnia kryteria do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jednocześnie w tym dniu wszczęto postępowanie administracyjne. W dniu [...] lipca 2018 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. poinformował, że nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż pracownik socjalny nie zastał D. B. w miejscu zamieszkania. W dniu [...] lipca 2018 r. wysyłano do D. B. zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jednak nie odbierała ona wysyłanej korespondencji pod wskazanym wyżej adresem. Kierownik Referatu ds. Świadczeń Społecznych Urzędu Miasta w R. wystąpił następnie do Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w W., Delegatura w R. z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych. Ten w odpowiedzi wskazał, że na dzień 3 sierpnia 2018 r. D. B. jest ubezpieczona, podając adres zamieszkania [...] S., M. ul. K. [...]. W dniu [...] września 2018 r. Prezydent Miasta R., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) zawiadomił Wójta Gminy S., że Prezydent Miasta R. jest niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku i sprawę przekazuje według właściwości miejscowej do Wójta Gminy S. ze względu na ustalenie w toku postępowania, że D. B. zamieszkuje na terenie gminy S. pod adresem M., ul. K. [...],[...] S. Dalej, w treści wniosku Wójt Gminy S. podniósł, że miejscowość M. w gminie S. nie występuje. Biorąc pod uwagę ulice i gminę uznano, że jest to błąd pisarski i chodzi o miejscowość M. Pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wyznaczony do prowadzenia sprawy ustalił - udając się dwukrotnie do podanego miejsca zamieszkania, tj. M., ul. K. [...],[...] S., celem rozpoznania sytuacji i przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego - że D. B. od kilku lat tam nie mieszka. Nie koncentruje też swoich czynności życiowych w żadnej miejscowości w Gminie S. oraz nie jest znane miejsce jej pobytu. Pod wskazanym adresem zamieszkuje jej siostra N. J., która - świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań - potwierdziła ten fakt składając stosowne oświadczenie. Jak podniósł Wójt Gminy S., w sprawie stwierdzono, że D. B. nie posiada miejsca zamieszkania na terenie Gminy S., gdyż fizycznie nie przebywa ona na jej terenie, a co za tym idzie nie koncentruje tutaj swoich czynności życiowych. Samo wskazanie przez NFZ adresu zamieszkania D. B. podanego przez nią przy ubezpieczeniu nie świadczy zaś o faktycznym jej zamieszkaniu pod tym adresem, co wykazano w wyniku przeprowadzonych ustaleń. Wobec powyższego Wójt Gminy S. nie jest właściwy, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Mając powyższe na uwadze pismem z dnia [...] października 2018 r. Wójt Gminy S. zwrócił Prezydentowi Miasta R. akta sprawy. Następnie, pismem z dnia [...] października 2018 r., Kierownik Referatu ds. Świadczeń Społecznych Urzędu Miasta w R. przesłał do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. akta sprawy z prośbą o przeprowadzenie postępowania administracyjnego powołując się na informację Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddziału Wojewódzkiego w W., Delegatura w R. o miejscu zamieszkania D. B. Wskazał też, że Prezydent Miasta R. zawiadomieniem z dnia [...] września 2018 r. uznał się za organ niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku. Zdaniem Wójta Gminy S. w sprawie, w której brak jest możliwości ustalenia miejsca zamieszkania i do której zastosowanie znajduje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zastosowanie powinien znaleźć art. 21 k.p.a., który wprowadza ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a., właściwość miejscową w sprawach innych niż wskazane w § 1 pkt 1 i 2 ustala się według miejsca zamieszkania lub pobytu, a jeżeli nie można ustalić właściwości według miejsca zamieszkania lub pobytu - jak w niniejszej sprawie - określa się ją według miejsca zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania, które zarazem jest miejscem siedziby strony postępowania - świadczeniodawcy - [...] Szpital Specjalistyczny im. [...] w R. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy, właściwym miejscowo organem w przedmiotowej sprawie jest Prezydent Miasta R. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Prezydent Miasta R. wniósł o wskazanie Wójta Gminy S. jako właściwego w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla D. B. W uzasadnieniu wskazano m.in., że brak jakiejkolwiek przesłanki do przyjęcia, że D. B. przebywała w R. z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden ze sporzących się organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku w powyższym zakresie. Nie ulega kwestii, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793; dalej: ustawa o świadczeniach). Przepis ten stanowi, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy /.../ jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak jest możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W zatem, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się więc do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały bywa uznawany za potwierdzenie, że dana osoba przebywa (przebywała) w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 657 - tekst jednolity) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku w istocie niejednokrotnie potwierdza zatem, że zameldowany posiadał zamiar stałego tam przebywania. Jeżeli zaś nie można ustalić właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, dopiero wówczas właściwość organu ustala się - w myśl art. 21 § 2 k.p.a. - według miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanym przypadku, a konkretnie z informacji udzielonej przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2018 r. wynika, że miejsce zamieszkania D. B., to S., M. (omyłkowo jako: M.), ul. K. [...]. Treść opisanego dokumentu wskazuje, że D. B. zadeklarowała zamiar zamieszkiwania pod tym adresem. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trzeba mieć na uwadze, że nawet jeżeli D. B. obecnie tam nie zamieszkuje, to z uwagi na brak późniejszych informacji o miejscu jej zamieszkania oraz treść art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość organu należało ustalić według miejsca jej ostatniego zamieszkania. Z tego względu należało przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, o potwierdzeniu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Wójt Gminy S. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.