I OSK 3253/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1674/17 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1674/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. I. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Dyrektor Izby Skarbowej w W., powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi, w piśmie z dnia [...]r. przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w W.. Skarżący w dniu [...]r. złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W.wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. art. 105 § 1 k.p.a., organ umorzył postępowanie drugiej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący został przeniesiony przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dniem [...]r. do pełnienia służby w Ministerstwie Finansów. Z tym dniem sytuacja prawna i faktyczna związana ze stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie, bowiem ustał stosunek służbowy łączący skarżącego z Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w W.. Natomiast od decyzji Szefa KAS określającej warunki służby w Ministerstwie Finansów, na podstawie art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 508), zwanej dalej u.k.a.s., przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 tej ustawy zadania kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy izby skarbowej wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi KAS wykonuje dyrektor izby administracji skarbowej. Natomiast zadania kierownika jednostki organizacyjnej wobec funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych wykonuje Szef KAS. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6-13, art. 105 § 1, art. 138 § 1 i art. 139 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 169 ust. 4 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustęp 6 tego artykułu stanowi, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 169 ust. 7 - od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu z powyższych unormowań wynika jednoznacznie, że od każdej propozycji pełnienia służby przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, czy propozycja pełnienia służby przedstawiona została funkcjonariuszowi, czy pracownikowi korpusu służby cywilnej. Przeciwny wywód organu oparty na założeniu, że przedstawiona skarżącemu propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi akt mianowania, stanowi nadinterpretację art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających. Stosownie zaś do art. 171 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, w przypadku przyjęcia propozycji pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy przekształca się w stosunek służby na podstawie mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Sąd pierwszej instancji zważył, że przepisy wprowadzające stanowią lex specialis względem przepisów u.k.a.s., a ich stosowanie związane jest ze zmianami reorganizacyjnymi w instytucjach skarbowych i celnych. Natomiast art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających, w tym konkretnym omawianym przypadku, dopuścił odstępstwo od tych zasad, stanowiąc podstawę prawną do wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym postępowanie z tego wniosku nie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe i podlegać umorzeniu, na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., jak błędnie rozstrzygnięto w zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że zmiana podległości służbowej w związku z miejscem pełnienia służby nie czyniła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bezprzedmiotowym i powinien on zostać rozpatrzony przez właściwy organ. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku w szczególności poprzez: - uchylenie zaskarżonej decyzji przy niedostatecznym wyjaśnieniu i uzasadnieniu podstawy prawnej wyroku na skutek braku analizy prawnej zasadniczych dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, - niezrozumiałe i niezgodne z rzeczywistością przypisanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w W.poglądów wyrażanych na tle art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, w sytuacji gdy organ przypisanego mu stanowiska nie wyrażał; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a zdanie drugie poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku jasnych i niebudzących wątpliwości wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia jego ewentualne wykonanie przez organ; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 4 i ust. 7, art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających przejawiające się w uznaniu braku podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wskutek naruszenia przez organ regulacji zawartych w przepisach wprowadzających, podczas gdy organ wskazane wyżej przepisy w toku postępowania administracyjnego zastosował prawidłowo; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających poprzez stwierdzenie dokonania jego błędnej interpretacji przez organ, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i organ nie dokonywał interpretacji tego przepisu na potrzeby niniejszej sprawy, zatem nie mógł dokonać interpretacji wadliwej. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku, a w przypadku wydania orzeczenia uchylającego zaskarżony wyrok, wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania. Wniósł też o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na rozprawie. Zgodnie bowiem z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a zatem brak jest możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo że część podniesionych w niej zarzutów uznać należało za usprawiedliwione. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w tak ustalonym stanie faktycznym postępowanie z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe? Przed przystąpieniem do odpowiedzi na tak postawione pytanie wskazać wypadnie, że zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, które wytykają wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta staje się istotna, kiedy nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia powyższych wymogów. W szczególności za niezrozumiałe i niezgodne z rzeczywistością uznać należy przypisanie organowi poglądów wyrażanych na tle art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, w sytuacji gdy organ przypisanego mu stanowiska nie wyrażał. Również brak jasnych i niebudzących wątpliwości wskazań co do dalszego postępowania stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uniemożliwia, a przynajmniej w znacznym stopniu utrudnia, wykonanie wyroku przez organ. Przypomnieć jednak przyjdzie w tym miejscu, że naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. należy do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, jednakże tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wynik sprawy należy z kolei rozumieć rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku, czyli uchylenie decyzji. Oznacza to, że w przypadku, gdy pomimo naruszenia powołanego w podstawach kasacyjnych przepisu postępowania, wynik ten jest prawidłowy, to wówczas naruszenie takie nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Tego rodzaju konstatacja znajduje również poparcie w brzmieniu art. 184 p.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zatem pomimo usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w postaci uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i innych powiązanych z nim zarzutów wskazujących na błędy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględni skargi kasacyjnej, gdy dojdzie do przekonania, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym orzeczeniu jest zgodne z prawem. Do takiego właśnie przekonania doszedł Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Organ uznał bowiem, iż postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe ze wskazanych w uzasadnieniu decyzji przyczyn. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umożliwia zakończenie postępowania odwoławczego decyzją o jego umorzeniu, jednakże ustawodawca nie określił w nim przyczyn, wobec których konieczne jest wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Przyczyny te należy zatem oceniać poprzez treść art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć zatem miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji (tu: organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że skoro utracił kompetencje do ingerowania w przebieg służby skarżącego, to tym samym nie mógł rozpoznać jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś organem właściwym w sprawach tego rodzaju stosunków służbowych stał się Szef KAS. Co do zasady nie sposób odmówić słuszności takiemu stanowisku. Jednak w realiach rozpatrywanej sprawy stanowisko to nie skutkowało bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego. Przypomnieć wypadnie, że skarżący funkcjonariusz został przeniesiony do pełnienia służby w Ministerstwie Finansów z dniem [...]r., w trybie art. 162 ust. 2 i 7 u.k.a.s. W okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. skarżący pozostawał funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej podlegającym Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w W.. Warunki tej służby zostały ukształtowane w oparciu o przyjętą przez skarżącego propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, złożoną w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Poza sporem pozostaje, że na podstawie art. 169 ust. 4 tej ustawy przysługiwał skarżącemu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a na podstawie art. 169 ust. 6 przepisów wprowadzających, do postępowania wywołanego tym wnioskiem zastosowanie mają przepisy k.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 162 ust. 2 u.k.a.s., funkcjonariusza można przenieść na takie samo albo równorzędne stanowisko do innej jednostki organizacyjnej KAS, w tej samej albo innej miejscowości. Z kolei ust. 6 tego przepisu stanowi, że w przypadkach określonych m.in. w ust. 2 funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do wykonywanych obowiązków służbowych, lecz nie niższe od dotychczas otrzymywanego. Z powołanych regulacji wprost wynika, że warunki pełnienia służby na dotychczasowym stanowisku mają bezpośredni wpływ na warunki pełnienia tej służby po przeniesieniu funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej KAS. Ewentualna kontrola tych warunków w trybie art. 276 u.k.a.s., w kontekście naruszenia art. 162 ust. 2 i 6 tej ustawy, możliwa jest dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu w kwestii warunków pełnienia służby na dotychczasowym stanowisku. W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Warunki pełnienia służby ukształtowane złożoną przez organ w dniu [...]r. propozycją (decyzją ustalającą warunki pełnienia służby – art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających) weszły w życie z dniem [...]r. i były wiążące dla określenia warunków przeniesienia skarżącego z dniem [...]r. do pełnienia służby w Ministerstwie Finansów. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 przepisów wprowadzających, organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, że organem tym jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji uchylające zaskarżoną decyzję odpowiada prawu i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, albowiem skarżący, jako strona uprawniona do ich żądania na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej (art. 204 pkt 2 p.p.s.a.), nie złożył stosownego wniosku w tym zakresie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).