II SA/Rz 1340/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych -skargę oddala- Przedmiotem skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...] (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez r. pr. B. W., jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], określająca dla skarżącego za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 129 zł za pobór wód powierzchniowych z potoku W. dz. ew. 104 dla potrzeb zbiornika retencyjnego w miejscowości K. gm. [...]. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], P., [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] ustaliło dla skarżącego za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 129 zł za usługi wodne. W informacji rocznej organ wyjaśnił, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Skarżący wniósł reklamację od powyższej informacji rocznej, w której wyjaśnił, że pobór wody do zbiornika służy celom gospodarki leśnej, a zatem zgodnie z art. 270 ust. 2 u.p.w. nie podlega opłacie stałej. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej w skrócie: "organ") określił dla skarżącego za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 129 zł za pobór wód powierzchniowych z potoku W. dz. ew. 104 dla potrzeb zbiornika retencyjnego w miejscowości K. gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że reklamacja nie mogła zostać uwzględniona, gdyż woda powierzchniowa pobierana jest na potrzeby zbiornika retencyjnego. Nie ma zatem bezpośredniego związku z prowadzoną działalnością do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Skoro skarżący może korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydanego przez Starostę [...] na pobór wody powierzchniowej do napełniania zbiornika z potoku W. w ilości Qrmax = 44464,3 m3/rok tj. Qdśr= 121,82 m3/d, ważnego do dnia 17 kwietnia 2034r., to zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ wyjaśnił, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o art. 271 ust. 3 u.p.w. oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 złotych, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości Qrmax = 44464,3 m3/d i wynoszącego po przeliczeniu 0,001410 m3/s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządności przez nie wyjaśnienie dokładnie stanu prawnego i faktycznego związanego z poborem wód do celów leśnych, podczas gdy skarżący ją gromadzi i przetrzymuje, czym zwiększa zasoby wodne, - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nie zebranie dowodów i nie przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez ograniczenie się tylko i wyłącznie do oceny istnienia przesłanek z art. 271 ust. 1 pkt 2 u.p.w., przy nie uwzględnieniu treści art. 270 ust. 2 u.p.w., który zwalnia skarżącego od opłaty za pobór wód powierzchniowych, 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 6 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. 2017 r. poz. 788 ze zm.) poprzez zupełne pominięcie przez organ, że skarżący prowadzi gospodarkę leśną przez którą należy rozumieć - działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobowi upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu oraz prowadzi trwale zrównoważoną gospodarkę leśną. - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 268 u.p.w. poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie, że pobór wód jest integralnym procesem retencjonowania wód powierzchniowych, które jest usługą wodną nie podlegającą opłacie, podczas gdy pobór wód jest integralnym procesem retencjonowania wód powierzchniowych, które jest usługą wodną nie podlegająca opłacie, - art. 271 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 270 ust. 2 u.p.w. poprzez nieprawidłowe uznanie, że obiekt małej retencji stworzony do celu zwiększenia zasobów wodnych i wykorzystywanych do celów leśnych podlega opłacie za pobieranie wód powierzchniowych, podczas gdy wykorzystywanie obiektu małej retencji m. in. doprowadza do nawadniania gruntów leśnych, poprawia wilgotność przyległych terenów, zapobiega powodziom oraz suszy, - art. 163 i art. 186 w zw. z art. art. 188 ust. 2 u.p.w. poprzez nieuprawnione obciążanie skarżącego kosztami, które winny zostać poniesione przez organy administracji rządowej oraz samorządowej i Wód Polskich, bowiem to na tych organach ciąży obowiązek budowy zbiorników związanych z przeciwdziałaniem skutkom suszy oraz ochroną przeciwpowodziową jako ich ustawowe zadanie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z czerpaniem i dalszym wykorzystywaniem zasobów wodnych, w szczególności w ich komercyjnym znaczeniu, a także ze zjawiskiem konsumpcji wody i eksploatacji zasobów wodnych. Skarżący podniósł też, że wychodząc z założenia, że zanieczyszczający płaci - co jest podstawową zasadą dyrektywy wodnej, a także znajduje swoje potwierdzenie w art. 274 u.p.w. (katalogu potrzeb do których naliczane są opłaty zmienne za usługi wodne) - nie znajduje potwierdzenia pogląd, jakoby obiekty małej retencji tworzone do celu zwiększania zasobów wodnych (retencjonowania wody) - mogły by być objęte opłatami zmiennymi za usługi wodne. Natomiast skoro zgodnie z art. 270 ust. 1 u.p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zaistniała istotna niekonsekwencja, gdyż opłata zmienna nie jest w niniejszym przypadku naliczana. Zdaniem skarżącego, jego działania są zgodne z celami, do jakich zostało powołane Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Inwestycje realizowane przez Lasy Państwowe mają na celu wyręczanie lub wspomaganie organów ustawowo zobligowanych do wypełniania obowiązków nałożonych u.p.w., a zgodnie z art. 188 ust. 2 ww. ustawy - w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Skarżący podniósł, że organ w swojej decyzji dopuścił się naruszenia zasad praworządności przez nie wyjaśnienie dokładnie stanu prawnego i faktycznego związanego z poborem wód do celów leśnych. Organ zupełnie pominął jaką funkcję pełni retencjonowanie wody, oraz że nie występują żadne skutki, przesłanki uprawniające do naliczania opłaty. Organ pominął także korzyści płynące z retencjonowania wody i treść dyrektywy wodnej. Zgodnie zaś z art. 5 i 9 u.p.w. oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci/ użytkownik płaci". Skarżący wskazał, że przez koszty środowiskowe rozumie się wartość materialną strat w środowisku powodowanych przez korzystnie z wody. W niniejszej sprawie nie może być mowy o stratach, może być co najmniej mowa o wartościach dodanych. Realizując zbiorniki, piętrzenia itd. przynosi się efekty dodatnie (korzyści) środowisku, a nie straty. Działania retencyjne Lasów Państwowych nie mają negatywnego wpływu na środowisko oraz na zasoby w ujęciu jakościowym i ilościowym. Lasy Państwowe nie czerpią korzyści z pozaprodukcyjnych funkcji, którymi te właśnie działania się odznaczają. Skarżący przytoczył również treść opracowania, z którego wynika, że obiekty małej retencji pełnią funkcje nawodnieniowe. Następnie skarżący wskazał, że pobór wód jest integralnym procesem retencjonowania wód powierzchniowych, które zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.p.w. jest usługą wodną nie podlegająca opłacie, gdyż jest niewskazywana w katalogu opłat wymienionych w art. 268 u.p.w. W ocenie skarżącego brak jest bowiem usprawiedliwionych postaw, aby rozdzielać powiązane ze sobą procesy, jakimi są pobór wód służący do napełnienia zbiornika retencyjnego oraz samo retencjonowanie wody w zbiorniku. Zdaniem skarżącego, intencją ustawodawcy było uregulowanie poboru wody uznanego w kategoriach wykorzystywania wody w charakterze komercyjnym, a przynajmniej takim, który wiąże się w ogóle z dalszym wykorzystywaniem tych zasobów. W przypadku leśnych zbiorników retencyjnych z takim korzystaniem nie mamy do czynienia. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W ocenie Sądu organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, uwzględniając okoliczności istotne z perspektywy hipotez norm prawnych kształtujących podstawę zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organowi można zarzucić naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt lakoniczny referat zagadnień prawnych i faktycznych występujących w sprawie, jednakże in fine naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją organ, przywołując w podstawie prawnej art. 273 ust. 6 i 10 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180) oraz art. 104 k.p.a. - określił Lasom Państwowym - Nadleśnictwu [...], za okres od 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 129 PLN za pobór wód powierzchniowych, wynikający z pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód potoku W. tj. wody do napełniania zbiornika retencyjnego i do uzupełniania strat wody. Opłata została zatem ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Jej wejście w życie wynikło z realizacji spoczywającego na państwach członkowskich (w tym Polsce) obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa ramowa). Stosownie do treści art. 9 ust. 1 tej dyrektywy państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie włożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, zmierzającej do zachęcania użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie i przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy, a także zapewnia odpowiedni wkład różnych użytkowników wody, podzielonych co najmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". W efekcie został wprowadzony katalog instrumentów ekonomicznych do gospodarowaniu wodami, co ma z kolei przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego - są opłaty za usługi wodne. Definicję legalną "usług wodnych" zawiera art. 35 ust. 1 P.w., który określa, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; (art. 35 ust. 3 pkt 1). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 P.w.). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 1 P.w. oraz przepis art. 271 ust. 3 P.w. w świetle którego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane dla strony skarżącej w 2014 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Dalej trzeba powiedzieć, że stosownie do art. 270 ust. 1 aktualnie obowiązującego Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy P.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej istotne jest także, że § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne stanowi, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Przechodząc od uwag natury ogólnej do konkretów kształtowanych okolicznościami niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności podkreśla, że opłata stała została naliczona stronie skarżącej za pobór wód powierzchniowych, a nie za retencjonowanie tych wód. Obie kategorie usług wodnych, jak zauważa również strona skarżąca, podlegają odmiennej normatywnej dystynkcji, i zarówno Sąd, jak i organ oceny tej nie kwestionują. Odnotować jednak należy, że stosownie do treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] kwietnia 2014 roku, strona skarżąca uzyskała uprawnienie do wykonania urządzeń wodnych dla zadania "Budowa bocznego zbiornika retencyjnego w leśnictwie J." oraz do szczególnego korzystania z wód w postaci "poboru wód powierzchniowych jednorazowo do napełnienia zbiornika retencyjnego" i "poboru wód powierzchniowych na uzupełnienie strat wody oraz w celu natlenienia i odświeżenia wody w zbiorniku (...). Treść pozwolenia wodnoprawnego nie pozostawia więc wątpliwości, że obejmuje ono swą treścią uprawnienie do poboru wód powierzchniowych na potrzeby zbiornika retencyjnego: jednorazowego i uzupełniającego. W tym kontekście zarzuty skargi nawiązujące do wyłączenia usług wodnych polegających na retencjonowaniu wody spod reżimu opłat stałych należy uznać za niezasadne. Opłatę ustalono nie za retencjonowanie wód powierzchniowych, lecz stosownie do pozwolenia wodnoprawnego, za ich pobór. Kwestia druga: podnoszone w skardze wyłączenie możliwości ustalenia opłaty stałej z uwagi na pobór wód powierzchniowych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych – art. 270 ust. 2 P.w. Sąd z przyczyn oczywistych nie kwestionuje, że strona skarżąca in genere prowadzi gospodarkę leśną. Stoi jednak na stanowisku, że pobór wód powierzchniowych realizowany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 2014 roku nie jest objęty hipotezą normy ekskluzywnej z art. 270 ust. 2 P.w. Odnotować trzeba, że do aktywizacji art. 270 ust. 2 P.w. nie wystarczy ustalenie, że poboru wód dokonano dla celów leśnym, konieczne jest również kumulatywne ustalenie pozytywne, że ów pobór odbywa się na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Pomimo, iż organ tego należycie w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił, zagadnienie to nie wymaga dodatkowego postępowania dowodowego. W tej materii kluczowa jest treść pozwolenia wodnoprawnego, z którego wynika, że zbiornik retencyjny budowano na potrzeby "Przeciwdziałania skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększanie retencji i utrzymanie potoków i związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie." Z treści pozwolenia wodnoprawnego w żaden sposób nie wynika, że zbiornik retencyjny i tym samym pobór wód powierzchniowych ma służyć celom leśnym, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Eksponowane przez stronę skarżącą tezy nie znajdują potwierdzenia w treści pozwolenia wodnoprawnego, a to ono pozostaje w tej materii dowodem kluczowym, ujawniającym rzeczywisty cel budowy zbiornika retencyjnego i poboru wód na jego potrzeby. Zdaniem sądu, mając na względzie przytoczone unormowania i ustalenia należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ prawidłowo dokonał ustalenia wysokości opłaty: uwzględnił jednostkową stawkę za pobór wód powierzchniowych w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s - § 15 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. liczbę dni w roku – 365 oraz maksymalną ilość wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Odnośnie tej ostatniej wielkości odnotować należy, że organ zasadnie przyjął, iż chodzi o usługę polegającą na uzupełnieniu zbiornika retencyjnego. Napełnienie zbiornika nastąpiło bowiem przed wejściem w życie P.w., co w kontekście treści art. 305 P.w. wyłącza możliwość naliczenia opłaty. Organ właściwie uznał, że należy naliczyć opłatę za maksymalną możliwą do pobrania ilość wody w ramach uzupełnienia zbiornika i w tym celu uwzględnił wielkość: Qmaxr =4464,3 m3/rok przeliczając ją na m3/s. Sąd nie jest umocowany do oceny racjonalności polityki tworzenia prawa organów prawodawczych. Sąd w ramach procesu wykładni prawa może jedynie stosować instrumenty wykładnicze pozwalające na ustalenie właściwego znaczenia norm prawnych. Wszystkie podnoszone w skardze argumenty odnoszące się do celów i skutków prowadzonej przez stronę skarżącą działalności, w kontekście sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej, pozostają bez znaczenia. Reasumując, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, zdaniem sądu, podlegała ona oddaleniu, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.