II SA/Rz 1329/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi K. C. (dalej w skrócie: "skarżąca"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Wójta Gminy B. (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] i odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 27 czerwca 2018 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że nie można ustalić daty powstania niepełnoprawności A. M. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że opiekuje się swoją mamą codziennie i z tego względu nie pracuje. Opisała również stan zdrowia A. M., oraz przy jakich czynnościach wymaga ona pomocy. Skarżąca powołała się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], SKO uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji SKO powołało art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz.1952 ze zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257). W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. stanowiących podstawę prawną decyzji. Następnie SKO przytoczyło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. SKO wskazało, że z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Następnie SKO wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że pominięcie przez organ I instancji derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawną matką na przesłance wieku powstania niepełnoprawności stanowiło naruszenie prawa materialnego i bezpośrednio wpłynęło na treść wydanej decyzji. Dlatego też zaskarżona decyzja została przez SKO uchylona. Rozpatrując wniosek skarżącej SKO wyjaśniło, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Dalej SKO wyjaśniło, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania tego świadczenia jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, która musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, jednakże z art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała. SKO stwierdziło, że wspomniana "stałość" opieki, wyraża się w konieczności jej sprawowania w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę, co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy w ramach stosunku pracy czy innej pracy zarobkowej. Nie sposób przypisać więc osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, w sytuacji gdy osoba odrębnie zamieszkuje od osoby niepełnosprawnej, choćby nawet odległość pomiędzy miejscem zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne a miejscem zamieszkania osoby która wymaga opieki, nie była znaczna. SKO wskazało, że skarżąca nie mieszka z matką lecz w odległości około 5 km od jej miejsca zamieszkania, co oznacza niemożność sprawowania przez nią stałej opieki, w tym podjęcia przez nią natychmiastowej opieki w sytuacji gdyby taka konieczność wystąpiła. W ocenie SKO, okoliczność ta wyklucza przyjęcie sprawowania przez skarżącą opieki nad matką w rozumieniu art. 17 u.ś.r. SKO podkreśliło, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od sprawowania opieki nad członkiem najbliższej rodziny, rozumianej jako przejaw wewnątrzrodzinnego solidaryzmu i moralno-prawnej powinności wynikającej ze stosunku pokrewieństwa, ale od niemożności kontynuowania lub braku możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki w sposób trwały, osobisty i ciągły. SKO zaznaczyło, że ocena stanu faktycznego i wynikłych z niej dla skarżącej skutków prawnych może ulec zmianie wskutek zmiany okoliczności faktycznych, którą byłoby wspólne zamieszkanie i sprawowanie opieki w sposób stały, co powodowałoby możliwość ponownego ubiegania się o przyznanie świadczenia rekompensującego utratę zatrudnienia lub możliwość jego podjęcia. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 17 i art. 24 u.ś.r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej 82 - letnia mama jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Opieka skarżącej nad matką ma charakter stały pomimo odległości pomiędzy miejscami zamieszkania. Skarżąca wyjaśniła, że opiekuję się mamą w każdy dzień tygodnia od rana do późnego wieczora, a nawet przez całą dobę. Przez większość czasu przebywa w miejscu zamieszkania mamy. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, a także na treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2017 r., sygn. III SA/Gd 47/17 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. III SA/Gd 203/17. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza tak przepisy prawa materialnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędne, bo przedwczesne, zastosowanie, jak i przepisy prawa procesowego regulujące wymogi, jakie należy realizować w procesie zbierania i oceny materiału dowodowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podziela stanowisko SKO, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w razie rezygnacji z pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd zgadza się również z dalej idącym wnioskiem, że przedmiotowa opieka na osobą niepełnosprawną musi cechować się tak znaczną intensywnością, która eliminuje opiekunowi jakąkolwiek możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Sąd nie zgadza się natomiast z tezą, że ustalenie wykonywania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza fakt odrębnego zamieszkiwania opiekuna, choćby odległość pomiędzy miejscem jego zamieszkania a miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki była nieznaczna. Formułowanie takiego wniosku a limine, bez oceny okoliczności charakteryzujących dany układ faktyczny Sąd uznaje za wadliwe. Powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak też inne przepisy tej ustawy nie określają precyzyjnie sposobu sprawowania opieki, który uprawniałby do przyznania przewidzianego w nim świadczenia. Stanowi jednak, że musi ona mieć charakter stały lub długotrwały. Ustalając, czy ma ona taki właśnie charakter w konkretnym badanym przez organ przypadku, organ musi wyjaśnić wiele okoliczności, które o powyższym przesądzają. Winien zatem ustalić codzienne konsekwencje stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej tj. w zakresie np. możliwości samodzielnego poruszania się, przygotowania i spożywania posiłków i lekarstw, utrzymania higieny osobistej czy sprzątania mieszkania. Ustalenia powinny objąć też kwestie czasu poświęcanego osobie chorej na czynności opiekuńcze względem niej. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium o braku sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad matką jest co najmniej przedwczesne, bowiem nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Opiera się zaś na argumencie dotyczącym posiadania przez skarżącą innego miejsca zamieszkania niż matka, nad którą sprawuje opiekę w sytuacji, gdy w świetle regulacji prawnych wspólne mieszkanie osoby niepełnosprawnej i tej, która się nią opiekuje, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia, którego sprawa dotyczy (podobnie wyroki WSA w Rzeszowie z 8 marca 2018 r. II SA/Rz 156/18 i z 10.04.2018 II SA/Rz 254/18). Oczywiście, w razie gdy odległość pomiędzy miejscami zamieszkania powyższych osób jest zbyt duża, wówczas rzeczywiście - mając na uwadze zgromadzony w sprawie określony materiał dowodowy obrazujący przede wszystkim stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i wynikające z niego wymagania - można przyjąć, że uniemożliwia to sprawowanie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W wypadku jednak, gdy - jak w sprawie niniejszej - odległość ta wynosi ok. 5 km, to niewłaściwe jest arbitralne stwierdzenie, iż wyklucza ona możliwość sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne są natomiast w takim wypadku szczegółowe ustalenia w zakresie wyżej podanym, w szczególności więc co do wymagań niepełnosprawnego oraz czasu, który potrzebny jest do dokonania wszystkich koniecznych czynności opiekuńczych. Co kluczowe sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania wywiad środowiskowy stanowi źródło informacji, w którym wprost znajdują się stwierdzenia, że: "K. C. jeździ do matki codziennie, opieka ma charakter stały od godzin porannych do godzin wieczornych"; "Opieka jest sprawowana w sposób stały od kilku do kilkunastu godzin dziennie". W wywiadzie szczegółowo opisano zakres opieki, stan zdrowia matki skarżącej oraz wynikające z niego potrzeby. Do przedmiotowych ustaleń SKO w ogóle się nie odniosło, co należy ocenić jako uchybienie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO weźmie pod uwagę wyżej opisane kwestie, oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności informacje zawarte w wywiadzie środowiskowym. Rozstrzygnie, czy zamieszkiwanie przez skarżącą 5 kilometrów od matki uniemożliwia jej sprawowanie nad nią stałej i osobistej opieki w zakresie opisanym w wywiadzie i czy w związku z powyższym są podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Końcowo zawzmiankować należy, iż Sąd podziela wyrażony przez SKO pogląd, co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.