IV SA/Wa 1462/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę I. Stan faktyczny. 1. Starosta [...] decyzją znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015r. orzekł o: ustaleniu odszkodowania za działki ewidencyjne: nr [...], o powierzchni 0,0192 ha i nr [...] o powierzchni 0,0229 ha, położone w obrębie [...], w m. [...] w wysokości 167550 złotych na rzecz [...] Spółka z o.o. w [...] (pkt I), odmowie powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt I o kwotę równą 5% wartości nieruchomości opisanej w pkt I (pkt II) oraz o zobowiązaniu Gminy [...] do zapłaty ustalonego w pkt I odszkodowania w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się przedmiotowej decyzji (pkt III decyzji). Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa").). Odszkodowanie przyznano za nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] prawa własności w/w działek ew. nr [...] i [...], które zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2013r. zostały przeznaczone na realizację inwestycji drogowej: "Rozbudowa ulicy [...] na odcinku ul. [...] – ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w m. [...] wraz z budową odwodnienia i kanalizacji deszczowej, przebudową i rozbudową sieci wodociągowej, rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudową sieci elektroenergetycznej, budową oświetlenia ulicznego, budową sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic [...], [...] i [...] oraz przebudową urządzeń telekomunikacyjnych (dalej decyzja zrid)". Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy w/w decyzję zrid, która to decyzja stała się ostateczna w dniu 10 lipca 2014 r. 2. Po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Podniósł, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowiły operaty szacunkowe sporządzone w dniu [...] grudnia 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego D. S. Autor operatów D. S. potwierdził aktualność wartości nieruchomości określonych w operatach do dnia [...] grudnia 2015 r., a następnie do dnia [...] czerwca 2016 r., pod warunkiem utrzymania stabilności badanego rynku. W ocenie organu powołane operaty szacunkowe sporządzone zostały w sposób odpowiadający prawu. W szczególności opracowania zawierają wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w § 56 i 57 znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zastrzeżeniem pobocznym do obu operatów, bez ujemnego wpływu na ich przydatność jest niezrozumiały, w świetle ustaleń wyceny zapis z pkt 7.2 (nad tabelą 8) dotyczący zastosowanej procedury ekstrapolacji, której to metody nie zastosowano w żadnym z analizowanych operatów i jest to prawdopodobnie omyłkowe zdublowanie fragmentu z innego operatu. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że aczkolwiek przedmiotowe działki miały przeznaczenie drogowe, to brak jest wystarczającej liczby przydatnych transakcji tego typu dotyczących nieruchomości podobnych. Spośród czterech potencjalnie przydatnych nieruchomości drogowych odnotowanych na wyznaczonym rynku, trzy nie spełniały warunku podobieństwa w związku z czym zostały wyeliminowane (str. 9 tabela 1). Z tych względów do wyznaczenia wartości obu działek przyjęto ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. przeznaczeniu pod tereny obsługi technicznej miasta, składów i usług. Zestawienie siedmiu transakcji porównawczych zamieszczono na str. 11 (tabela 2). Z tej próbki wybrano trzy nieruchomości do końcowych porównań. Ostatecznie oszacowano wartość przedmiotowych działek przy użyciu metody porównywania parami, uzyskując w obu przypadkach wynik jednostkowy 359 zł/m.kw. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, ze przedłożone operaty mimo powyższej uwagi mogą służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości przedmiotowych nieruchomości. Wojewoda przeanalizował także operaty wykonane na zlecenie strony dołączone do odwołania i stwierdził, że dotyczą one innych nieruchomości. W ocenie Wojewody operaty takie nie mogą stanowić punktu odniesienia w trakcie analizy przydatności operatów sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego D. S., bowiem jedynie kontroperat dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla analogicznego celu wyceny mógłby być brany pod uwagę jako pomocniczy dowód o wartości przedmiotowych nieruchomości. Podniósł też, ze operat dotyczący działki nr [...] znajduje się w całkiem innym obrębie ewidencyjnym [...], tj. obrębie [...]. Zdaniem Wojewody biegły D. S. w operatach szacunkowych zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 cyt. rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości kierował się ich podobieństwem do działek szacowanych, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Organ II instancji wskazał też, że o doborze transakcji, wyborze metody wyceny, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów decyduje rzeczoznawca majątkowy, a organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi, ma obowiązek dokonania oceny operatu pod względem formalnym. Podniósł, że przedmiotowe operaty szacunkowe zawierają konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nich właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Są one spójne, właściwie uzasadnione, a przyjęte w nich daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w operatach analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące w nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tych dokumentach wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. 3. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...], zarzucając: -naruszenie art. 7, 77, 80 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co wyrażało się daniem w całości wiary operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy z pominięciem uwag skarżącego; -naruszenie art. 107 § 3 kpa oraz art. 8 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności nieodniesienie się przez organ do wszystkich twierdzeń skarżącego; -naruszenie art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty [...], w sytuacji oparcia tej decyzji o wadliwy operat szacunkowy; -naruszenie art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.) i § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez dokonanie wyceny nieruchomości bez uwzględnienia jej stanu, w tym również przeznaczenia na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a także dokonanie wyceny na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu właściwym dla nieruchomości przyległych, z pominięciem danych z transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi, z dwukrotnym nadaniem wycenie klauzuli aktualności. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organy administracji, orzekające w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.; dalej jako: "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. 2. Skarga jest niezasadna. Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za działki ewidencyjne: nr [...], o powierzchni 0,0192 ha i nr [...] o powierzchni 0,0229 ha, położone w obrębie [...], w m. [...], która zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2013r. zostały przeznaczone na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa ulicy [...] na odcinku ul. [...] – ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w m. [...] wraz z budową odwodnienia i kanalizacji deszczowej, przebudową i rozbudową sieci wodociągowej, rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudową sieci elektroenergetycznej, budową oświetlenia ulicznego, budową sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic [...], [...] i [...] oraz przebudową urządzeń telekomunikacyjnych". Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 687) wysokość odszkodowania o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wartość odszkodowania. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości – art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.). Zgodnie z art. 130 ust. 2 cyt. ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W przypadku, gdy na realizacje inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkowa określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), przy czym przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. 3. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości czy niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Takim asumptem do podważenia wiarygodności opinii może być alternatywna opinia wyceniająca wartość szacowanej nieruchomości. 4. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji oparły się na operatach szacunkowych z [...] grudnia 2013r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. Rzeczoznawca dwukrotnie oświadczał o aktualności operatów, dołączając klauzule, które stanowią o ważności operatów przez kolejne 12 miesięcy od daty ich sporządzenia, to jest do dnia 14 grudnia 2015 roku. Następne potwierdzenie aktualności obu operatów przez okres kolejnych 6 miesięcy nastąpiło do dnia 13 czerwca 2016 r. Dokonując wyceny przedmiotowych działek rzeczoznawca stwierdził, że na terenie miasta [...] w badanym okresie odnotowano niewielką ilość transakcji związanych z drogownictwem, które po analizie podlegały odrzuceniu wobec nie spełnienia kryteriów pozwalających zaliczyć je do bazy porównawczej nieruchomości szacowanych. W związku z powyższym rzeczoznawca poddał analizie rynki podobnej w myśl dyspozycji zawartej w § 26 ust. 1 rozporządzenia, przyjmując za rynek podobny teren miasta [...], gdzie stan rynku w badanym okresie wyglądał podobnie tj. odnotowano szereg transakcji związanych z drogownictwem. Większość transakcji dotyczyła ułamkowego udziału w takim gruncie w ramach transakcji lokalami i dotyczyła inwestycji deweloperskich. Ponadto wystąpiło kilka transakcji, w których w ramach transakcji dotyczących działki budowlanej był sprzedawany udział w działce przeznaczonej pod drogę, jednakże w transakcjach nie wyodrębniono danych o cenie tego udziału. Podane transakcje i te pozostałe nie spełniają kryteriów pozwalających zaliczyć je do bazy porównawczej. Nie odnotowano transakcji nieruchomościami, działkami przeznaczonymi na cele drogownictwa o cechach podobnych do działek szacowanych. Rzeczoznawca uznając obiektywny stan rynku i ilość transakcji jako wyraz panujących tendencji przyjął, że dla nieruchomości szacowanych brak wystarczającej liczby porównywalnych transakcji gruntami (nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogownictwa) pozwalających zachowanie należytej staranności dokonując szacowania w oparciu o transakcje gruntów przeznaczonych pod budowę dróg. W tych okolicznościach zasadnym było stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia określenie wartości rynkowej przez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Biegły przyjął, że dla przedmiotowych działek dominującym są tereny miasta [...] i wsi [...] przy czy dla działki nr [...] oznaczone symbolem "[...]" o przeznaczeniu jako teren obsługi technicznej miasta, składów, usług, zaś dla działki nr [...] oznaczone symbolem "[...]" o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami nieuciążliwymi. Zarówno działka nr [...] jak i nr [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajdują się w terenie przeznaczonym na cele poszerzenia istniejącej ulicy. Rzeczoznawca stwierdził, że przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości na cel publiczny nie spowoduje zwiększenia wartości nieruchomości szacowanych ponad wartość gruntów przyległych. Do wyceny wartości rynkowej zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Autor operatów do porównania przy szacowaniu działki nr [...] przyjął 3 transakcje (tabela 7) nieruchomościami o przeznaczeniu, cechach i charakterze nieruchomości podobnych do szacowanej pochodzącymi z rynku lokalnego i po stosownej korekcie cen nieruchomości porównawczych określił wartość prawa własności gruntu o powierzchni 192 m.kw. na 69107 zł. W analogiczny sposób oszacowano wartość działki nr [...] przyjmując do porównań 3 transakcje (tabela nr 6) nieruchomości podobnych z obszaru rynku lokalnego i określono wartość prawa własności gruntu o powierzchni 229 m.kw na 82424 zł plus wartość naniesień liczonych metodą kosztową (ogrodzenie: fundament i cokół, ogrodzenie z ram wypełnionych siatką oraz brama i furtka) na kwotę 16019 zł, co daje łącznie 98443 zł. 5. Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ugn, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje ocena czy zaistniałe transakcje drogowe spełniają kryteria pozwalających zaliczyć je do bazy porównawczej nieruchomości szacowanej. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza, sposób doboru cech rynkowych oraz procentowy wpływ tych cech na wartość szacowanej nieruchomości to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem merytorycznym dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Tak więc strona - kwestionując ustalenia operatu w zakresie wiadomości specjalnych - powinna przedstawić dowody na tę okoliczność. Jednym z takich środków dowodowych może być np. operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Takiego kontroperatu obejmującego szacowane działki w tej sprawie nie złożono. Natomiast złożone do akt administracyjnych na etapie postępowania odwoławczego dwa operaty opracowane przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. z dnia [...] października 2015 r. wyceniające inne nieruchomości położone w [...] tj. działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 22 m.kw i nr [...] o powierzchni 101 m.kw. zostały przez organ odwoławczy prawidłowo ocenione, jako nie mogące stanowić punktu odniesienia do analizy przydatności operatów autorstwa D. S., gdyż dotyczą innych nieruchomości. Zauważyć trzeba, że biegły S. w swych operatach nie negował istnienia transakcji nieruchomości drogowych na badanych rynkach, stwierdził natomiast, że odnotowane transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogownictwa nie spełniają kryterium podobieństwa do działek szacowanych. Zauważyć też trzeba, że wbrew zarzutom skargi, biegły rozpoczął wycenę obu działek od porównania transakcji nieruchomości drogowych, jak to wskazano wyżej. Strona skarżąca uprawniona była także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatów sporządzonych na zlecenie organu administracji, co również nie miało miejsca. Czyni to zarzuty skargi w tym zakresie gołosłownymi. 6. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dotyczący potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego po raz drugi aktualności operatów szacunkowych. Możliwość taka wynika bowiem z treści § 58 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, który przewiduje w przypadku dalszego potwierdzenia aktualności operatu dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu, co miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy. 7. Reasumując, w ocenie Sądu operaty szacunkowe zostały sporządzone prawidłowo, a wskazana w nich wartość obu działek ustalona została w sposób wymagany przez przepisy prawa materialnego, co słusznie zważył organ I i II instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi uznać je trzeba za niezasadne. Skarżący w żadnym razie skutecznie nie podważył ustaleń, prawidłowości ocen i ostatecznych rezultatów wyceny nieruchomości zawartych w operatach szacunkowych, co podniesiono wyżej. Sąd nie dopatrzył się naruszenia reguł postępowania dowodowego, jak też oceny wiarygodności dowodów, a końcowo nietrafności ustaleń faktycznych. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.