II SA/Bk 728/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. i A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy H. z dnia [...] września 2018 r. znak [...], którym w punkcie 1. ustalono na kwotę 3 500 zł koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr [...] obr. 9 L. stanowiącą własność A. M. oraz działkami nr [...] obr. 9 L. stanowiącymi własność A. i A. małżonków G. oraz którym w punkcie 2. zobowiązano strony postępowania rozgraniczeniowego tj. A. M. oraz A. i A. G. do uiszczenia kosztów postępowania po połowie, w kwotach po 1750 zł. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte postanowieniem Wójta Gminy H. z dnia [...] kwietnia 2018 r. i toczyło się na wniosek A. M., która we wniosku zaproponowała ustalenie granic w oparciu o szkic sytuacyjny sporządzony przez biegłego sądowego D. S. w sprawie zakończonej przed Sądem Rejonowym w B. P. wyrokiem z dnia 3 marca 2017 r. o sygnaturze I C [...], tj. według wyrysowanej na szkicu linii łączącej punkty [...]. W trakcie postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzono dowód z opinii biegłego geodety J. W. Przeprowadził on czynności ustalenia przebiegu granic, sporządził protokół graniczny wraz ze szkicem granicznym. Jak wynika z protokołu granicznego, biegły przeanalizował aktualny operat ewidencji gruntów wsi L., mapę numeryczną w układzie 2000, kopię mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:1000, operat z wymiany gruntów z 1958 r., operat uwłaszczeń z 1975 r., operat ze wznowienia znaków granicznych z 2014 r. oraz osnowę III kl założoną w 1997 r. Odszukał punkty graniczne nr [...] (trzpień stalowy), [...] słupki betonowe wznowione w 2014 r., wyznaczył niestabilizowany punkt graniczny [...] (trzpień stalowy w budynku gospodarczym). W protokole granicznym biegły odnotował brak możliwości uzyskania kompromisu i zawarcia ugody między stronami odnośnie przebiegu granicy. Dysponując opisanym wyżej materiałem dowodowym, Wójt umorzył postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości i przekazał z urzędu sprawę sądowi powszechnemu na podstawie art. 34 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), dalej: ustawa geodezyjna. Wyjaśnił, że czynności rozgraniczeniowe nie doprowadziły do zawarcia kompromisu i podpisania ugody, każda ze stron obstawała przy swoim przebiegu granicy, zaś proponowany przez geodetę przebieg granicy jest zawarty w sporządzonej opinii. Zdaniem organu pierwszej instancji, ponieważ przebieg granicy nie był jednoznacznie określony, rozgraniczenie leżało w interesie wszystkich stron postępowania. Znajduje zatem zastosowanie zasada z art. 152 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszą właściciele sąsiadujących rozgraniczanych nieruchomości. Organ wskazał również na przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i 2 K.p.a. Wyjaśnił, że postanowienie w sprawie kosztów postępowania ma samodzielny byt, dotyczy kwestii incydentalnej niezwiązanej z istotą sprawy lecz z czynnościami postępowania, zaś orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego organ nie bada zasadności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem Wójta, interes wszystkich stron jest niewątpliwy, bowiem żadna z nich nie kwestionuje swojego tytułu prawnego do nieruchomości, zaś ustalenie granic leży w interesie ich wszystkich. Postępowanie rozgraniczeniowego wpływa na interes prawny wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, dlatego koszty powinny być podzielone pomiędzy wszystkich uczestników rozgraniczenia. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożyli A. i A. G., którzy wnieśli o odstąpienie lub umorzenie żądania uiszczenia opłaty za rozgraniczenie. Wywiedli, że: poinformowali organ o braku zamiaru ponoszenia spornych kosztów rozgraniczenia, gdyż w ich ocenie postępowanie przed geodetą nie doprowadziło do innych ustaleń niż wskazanie istniejących punktów granicznych; wątpliwości budzi rzetelność wykonania dokumentacji przez geodetę, który w szkicu wskazuje postulowany przebieg granicy, ale nie według wyznaczonych punktów; przebieg granic był jednoznacznie określony, nie było podstaw do przyjęcia, że powstały rozbieżności w dokumentacji; brak jest korzyści z przeprowadzonego postępowania, bowiem granica między nieruchomościami jest ustalona; niskie dochody nie pozwalają żalącym się na ponoszenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 262 § 1 K.p.a. oraz art. 152 Kodeksu cywilnego, jak też na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OPS 5/06 i wyjaśnił, że udział określonych stron w postępowaniu o rozgraniczenie jest równoznaczny z istnieniem ich interesu prawnego w uzyskaniu rozgraniczenia, bowiem gdy granice stały się sporne, rozgraniczenie leży w interesie wszystkich stron postępowania. Kolegium ustaliło, że w przedmiotowej sprawie rozgraniczenie leży w interesie zarówno wnioskodawczyni rozgraniczenia jak i żalących się, zaś spór co do przebiegu granic w sprawie występuje. Skoro zaś koszty postępowania rozgraniczeniowego wyniosły w sprawie 3 500 zł, to strony tego postępowania powinny je ponieść po połowie, o czym orzeczono w postanowieniu organu pierwszej instancji. Prawidłowości orzeczenia pierwszoinstancyjnego organ odwoławczy nie zakwestionował. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyli do sądu administracyjnego A. i A. G., którzy zarzucili naruszenie przepisów art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. zobowiązujących organy do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Także wskazali, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek orzeczenia o kosztach z art. 262 § 1 K.p.a., a organ nie zrealizował zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.). Wyjaśnili, że wielokrotnie zwracali uwagę, iż punkty graniczne wskazane przez biegłego S. J. w 2014 r. oraz przez D. S. w 2015 r. są dobrze zachowane i nie zmieniły się od daty ich pierwszego wytyczenia. Działania A. M. narażają ich na koszty, zaś organy nie uwzględniają i lekceważą ich racje. Zdaniem skarżących, organy nie uwzględniły, że z uchwały NSA o sygnaturze I OPS 5/06 nie wynika obowiązek obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie, ale obciążenie kosztami jest uzależnione od wyważenia interesów stron postępowania. Z uchwały oraz z treści art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego tylko jednej strony postępowania, zwłaszcza tej, która żądała jego wszczęcia. Tymczasem organ nie rozważał, czy rozgraniczenie leży również w interesie stron, które nie kwestionują przebiegu granicy, jak to ma miejsce, w ocenie skarżących, w ich przypadku. Wskazali, że organ był zobowiązany do zweryfikowania kosztów czynności wykonanych przez geodetę, z którym zawarł umowę i którego upoważnił do wykonania czynności rozgraniczenia, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Skarżący wskazali, że nie są w stanie ponieść kosztów postępowania rozgraniczeniowego bez uszczerbku w utrzymaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Przy piśmie z dnia 22 listopada 2018 r. skarżący przedłożyli m.in. kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w B. P. I Wydział Cywilny z dnia 19 października 2018 r. w sprawie I Ns [...] o odrzuceniu wniosku A. M. o rozgraniczenie z uwagi na jego przedwczesność wynikającą z braku prawomocnego zakończenia postępowania o rozgraniczenie; pisma kierowane do Wójta Gminy H. z dnia 12 i 18 września 2018 r.; pismo z dnia 12 marca 2018 r. kierowane do Urzędu Gminy H.; trzy sztuki kopii map ewidencyjnych dotyczących granicy między działkami nr [...]. Przy piśmie z dnia 29 listopada 2018 r. skarżąca przedłożyła kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w B. P. z dnia 14 października 2016 r. o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji oraz pismo PINB z dnia 24 marca 2016 r. dotyczące postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektów na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Spór w sprawie dotyczy obciążenia skarżących kosztami postępowania rozgraniczeniowego w połowie, które to koszty – w ich ocenie – w całości powinna ponieść wnioskodawczyni rozgraniczenia czyli A. M. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zarówno skarżący, jak i organ trafnie wskazali na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. o sygnaturze I OPS 5/06, której teza brzmi następująco: "Organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości /art. 152 Kodeksu cywilnego/, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania" (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Istotnie, jak zwracają uwagę skarżący, treść tezy uchwały (wiążącej orzekający w sprawie niniejszej sąd administracyjny) oraz jej uzasadnienia wskazuje, że możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego zarówno jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości (a zwłaszcza tego, który zażądał wszczęcia postępowania), jak i wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą i objętych rozgraniczeniem nieruchomości. Kogo to obciążenie dotknie i w jakim zakresie zależy od wyważenia interesów poszczególnych stron, a w szczególności od tego, w czyim interesie rozgraniczenie jest dokonywane. Pojęcie interesu, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., nie może być jednak rozumiane wyłącznie w kategoriach subiektywnych. Interes ten to obiektywna korzyść prawna w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Ustalenie interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych procedurą rozgraniczeniową odbywa się zatem nie na podstawie ich indywidualnego, subiektywnego podejścia do konieczności rozgraniczenia, ale jest oparte na okolicznościach obiektywnych towarzyszących rozgraniczeniu. Te zaś obiektywnie ustalane okoliczności mogą wskazywać albo na istnienie realnego sporu co do granic, albo na to, że spór powstał sztucznie, na skutek działania jednej ze stron, które to działanie nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy. Przy ustalaniu interesów poszczególnych stron postępowania rozgraniczeniowego należy mieć też na uwadze, że właściciele nieruchomości sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie (art. 152 Kodeksu cywilnego). Z tych przyczyn można obciążyć kosztami rozgraniczenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości objętych rozgraniczeniem, a nie tylko stronę wnioskującą o rozgraniczenie. Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w konkretnej sprawie "można" obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli poszczególnych nieruchomości, a nie tylko wnioskodawcę, należy ocenić powody złożenia wniosku o rozgraniczenie i przebieg postępowania. W sprawie niniejszej do wniosku o rozgraniczenie A. M. dołączyła: - wyrok Sądu Rejonowego w B. P. I Wydział Cywilny z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie I C [...] wraz z uzasadnieniem, którym w trybie ochrony posesoryjnej nakazano pozwanym A. i A. G. przywrócenie posiadania części działki nr [...] poprzez wydanie A. M. fragmentu tej działki w granicach oznaczonych literami ABCDEFA o powierzchni 43 m2, usunięcie płotu na linii DE o długości 5,4 m i postawienie go w miejscu dotychczasowym na linii FE o długości 5, 85 m oraz usunięcie składowanego drewna w zakresie oznaczonym szrafurą koloru niebieskiego literami CDEJC o powierzchni 13 m2 - oznaczonych na szkicu sytuacyjnym biegłego D. S.; - wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie II Ca [...] oddalający apelację pozwanych w sprawie I C [...]; - opinię biegłego z zakresu geodezji D. S. wraz ze szkicem sytuacyjnym sporządzone do sprawy I C [...]; - wyrok Sądu Rejonowego w B. P. I Wydział Cywilny w sprawie I C [...] z dnia 3 marca 2017 r. wydany w sprawie z powództwa A. i A. G. przeciwko A. M. o wydanie nieruchomości, w którego punkcie 1. dokonano rozgraniczenia nieruchomości składającej się z działek nr [...] z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] według przebiegu granicy zgodnie ze szkicem sytuacyjnym biegłego D. S. i którym w punkcie 2. oddalono powództwo w pozostałym zakresie; - wyrok Sądu Okręgowego w B. II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 12 października 2017 r. w sprawie II Ca [...], którym zmieniono wyrok w sprawie I C [...] z dnia 3 marca 2017 r. w ten sposób, że uchylono jego punkt 1. i oddalono apelację powodów w pozostałym zakresie. Już z wniosku o rozgraniczenie wynika, że wnioskodawczyni nie zgadzała się z granicą ewidencyjną wyrysowaną na mapach i wnosiła o dokonanie rozgraniczenia wzdłuż linii [...], tj. wzdłuż granicy wyrysowanej na opinii biegłego D. S. do sprawy I C [...]. Wyroki sądów powszechnych dołączone do wniosku o rozgraniczenie wskazują na istnienie między stronami sporów sądowych o zasięg prawa własności i zasięg posiadania jeśli chodzi o granicę między działkami nr [...] oraz nr [...]. Okoliczność istnienia sporu i braku zgodnego stanowiska odnośnie przebiegu granicy potwierdziły czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonane przez uprawnionego geodetę. Wykazały one, że każda ze stron wskazuje inny przebieg granicy, przy czym w ani jednym punkcie przebieg granic nie pokrywał się, jak też że linia przebiegu według punktów granicznych odszukanych przez geodetę (nr [...]), akceptowana przez skarżących, nie odzwierciedla deklarowanego przez wnioskodawczynię stanu posiadania, który znajduje potwierdzenie w treści prawomocnego wyroku w sprawie I C [...]. Spór co do przebiegu granicy między działką wnioskodawczyni nr [...] a działkami skarżących nr [...] jest zatem sporem realnym a nie wykreowanym przez jedną ze stron. Okoliczność, że wznowienie znaków granicznych w 2014 r. zostało zaakceptowane przez strony tej czynności bez zastrzeżeń i potwierdziło przebieg granicy według jej przebiegu ewidencyjnego (vide protokół ze wznowienia znaków granicznych), nie oznacza że granica ewidencyjna nie może być kwestionowana oraz że odzwierciedla ona granicę prawną. Nie ulega wątpliwości, że spór znalazł swoje odzwierciedlenie w czynnościach na gruncie, co skutkowało wydaniem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe i przekazującej sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu. Te okoliczności, obiektywne i niezależne od indywidualnego nastawienia stron postępowania, wskazują że istnieje realny spór o granice, którego rozstrzygnięcie leży nie tylko w interesie wnioskodawczyni. Interesy skarżących i wnioskodawczyni są zatem w równym stopniu zaangażowane, co uzasadnia ich równe obciążenie kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd nie podziela zarzutu nieskontrolowania przez organ wysokości wynagrodzenia wypłaconego geodecie, które – zdaniem skarżących – podlegało ocenie z punktu widzenia zrealizowanych przez geodetę czynności. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wystosowaniu zapytania ofertowego uzyskał trzy oferty, a wybrana oferta geodety J. W. była najtańsza i z nim też została zawarta umowa. Jeśli zaś chodzi o wykonane czynności, to geodeta przeanalizował dokumenty archiwalne, które wymienił w protokole granicznym oraz w końcowej opinii, oznaczył na szkicu granicznym punkty, które odnalazł w terenie, a wobec sporu stron co do istnienia stanu spokojnego posiadania i przebiegu granicy prawnej wykazał na szkicu odmiennie wskazywany przez strony przebieg granicy. Całość dokumentacji przekazał organowi, który – wobec istniejącego sporu i braku możliwości jego decyzyjnego rozwiązania – stwierdził brak podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Zostały zatem wykonane przez geodetę czynności, za które należało się wynagrodzenie o z góry wskazanej wysokości (oferta geodety). Jedynie na marginesie sąd wskazuje, że ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami dokonywana jest przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 2 ustawy geodezyjnej), zaś przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie i przekazującej sprawę sądowi powszechnemu organ ustala brak podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu i niezawarcie ugody (art. 34 ust. 1 ustawy). Wyrok wskazywany przez skarżących w sprawie III SA/Łd 1128/17 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1533/18 i skargę oddalono. Dotyczył on innego stanu faktycznego sprawy, w którym sąd pierwszej instancji zakwestionował procedurę wyłonienia geodety. Oceny tej NSA nie podzielił. Jak wskazano wyżej w sprawie niniejszej, procedura wyłonienia geodety znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a., jak też art. 8 K.p.a. Stan faktyczny sprawy niniejszej, mając na uwadze, że dotyczy ona kwestii wpadkowej – kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie był skomplikowany i nie wymagał obszernego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia poczynione przez organy były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w obydwu instancjach, a te z kolei zostały należycie uzasadnione. Reasumując, w niniejszej sprawie w interesie właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości jest dokonanie ustalenia przebiegu granic. Wynika to z obiektywnych okoliczności, których ocena dokonana przez organy obydwu instancji nie budzi wątpliwości sądu. Dlatego skarga podlega oddaleniu, o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). W niniejszej sprawie kontrolą sądu objęto postanowienie o ustaleniu i sposobie poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W treści skargi wskazano na trudną sytuację materialną skarżących, jednakże sąd w tej konkretnej sprawie nie mógł odnieść się do tych kwestii, bowiem nie były one przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 267 K.p.a. w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach.