II OSK 1631/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1264/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1264/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 89 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2018.1614 t.j.) poprzez jego niezastosowanie i nieobniżenie administracyjnej kary pieniężnej o połowę zgodnie z tym przepisem, mimo, że usunięte drzewo obumierało i było w stanie nierokującym na przeżycie. II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy dołączone do odwołania fotografie fragmentów kłody przedstawiają fragmenty kłody drzewa, którego sprawa dotyczy, nie wyjaśniono jaki był stan drzewa przed wycięciem, czy był to stan nierokujący na jego dalsze przeżycie, o którym mowa w art. 89 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii, czy też oględzin pozostałości po kłodzie drzewa, mimo iż spółdzielnia deklarowała, że jest w posiadaniu fragmentów kłody usuniętego drzewa w postaci "krążków", które mogą być przedmiotem dalszych oględzin i oceny specjalistycznej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przed szczegółową analizą podstaw kasacji konieczne jest spostrzeżenie, że zarzuty procesowe związane są ze sporem co do ustaleń faktycznych i co do prawidłowości postępowania wyjaśniającego, na podstawie którego zostały poczynione. Ocena, czy organy dokonały istotnych ustaleń faktycznych w zgodzie z przepisami normującymi postępowanie wyjaśniające, nie może abstrahować od aktywności strony w trakcie postępowania administracyjnego i wiarygodności twierdzeń strony, w odniesieniu do której prowadzone jest postępowanie w przedmiocie popełnionego przezeń deliktu administracyjnego. Jest niewątpliwe, że organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Jednak po noweli art. 7 K.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., strona nie może pozostać bierna w zbieraniu materiału dowodowego (patrz: Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", ZNSA 2011/4/s. 11-12). Taki związek czynności procesowych organu i aktywności dowodowej strony, zwłaszcza w sytuacji, w której popełnienie deliktu przez stronę jest niewątpliwe, a strona podnosi okoliczności wyczerpujące przesłanki wyłączające lub ograniczające jej odpowiedzialność za delikt, skutkuje tym, że co do zasady inicjatywa dowodowa należy do strony, która z tych okoliczności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Nie chodzi o regułę odpowiadającą zasadzie sformułowanej w art. 6 Kodeksu cywilnego. Nie uprawnia do tego treść art. 7 K.p.a. Jednak, o ile strona wywodząca z określonych istotnych okoliczności faktycznych korzystne dla siebie skutki prawne nie zgłosi tych okoliczności w formie wniosków dowodowych lub choćby informacji dla organu, umożliwiającej przeprowadzenie dowodu z urzędu, zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., oparty na takiej biernej postawie procesowej strony, w sytuacji, gdy organ administracyjny przeprowadził z urzędu szereg dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego, nie może być skuteczny. Podobnie ocenić należy niejednolite twierdzenia strony co do okoliczności faktycznych związanych z popełnionym deliktem. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W pierwotnie złożonych wyjaśnieniach Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej: Spółdzielni lub SM) stwierdził, że drzewo zostało usunięte przez pracowników Spółdzielni w dniu 1 czerwca 2018 r. bez zezwolenia ze względu na stan zdrowotny drzewa i zagrożenie dla bezpieczeństwa przechodniów. Stwierdził, że informacje o zagrożeniu zaczęły wpływać do Spółdzielni po burzy, która miała miejsce w dniu 26 maja 2018 r. Dodał, że kłoda została zabrana na teren SM i przekazana innym osobom. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, na tym etapie Spółdzielnia twierdziła, że kłoda miała zostać pocięta przez inne osoby, co uniemożliwiało jej weryfikację. Stanowisko Spółdzielni zostało zmodyfikowane w trakcie postępowania. Strona przedstawiła fotografie krążków kłody drzewa, twierdząc, że pochodzą one z usuniętego drzewa. Przed przytoczeniem stanowiska strony przedstawionego w odwołaniu, przypomnieć jeszcze trzeba, że w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy G. wskazano, że z załączonego przez stronę zdjęcia przedstawiającego krążek kłody rzekomo uschniętego drzewa nie wynika, aby miało przedstawiać ścięty fragment wierzby płaczącej. W odwołaniu Spółdzielnia powołała się na art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, podnosząc, że organ wydając decyzję powinien opierać się na zgromadzonym materiale, z którego wynika, że do usunięcia drzewa doszło z uwagi na stan wyższej konieczności (nagłe zagrożenie dla bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi oraz mienia). Odwołując się stwierdziła, że organ powinien przesłuchać np. osoby dokonujące wycinki, mieszkańców bloku nr 6 przy ul. 11 listopada w G., a także ustalić za pomocą biegłego dendrologa pochodzenie fragmentu kłody z konkretnego drzewa. W skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła, nawiązując do art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, że do wycinki doszło w okresie natężonych wichur. Zarzuciła również, że poza rozważeniem zaistnienia stanu wyższej konieczności uzasadniającego wycinkę drzewa, organ powinien rozważyć, czy stan drzewa dawał podstawy do obniżenia kary administracyjnej o 50 %, w myśl art. 89 ust. 6 ustawy. Wskazała na znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia, pozwalające ocenić, że drzewo obumierało i brak było podstaw aby rokować jego przeżycie. Natomiast w skardze kasacyjnej Spółdzielnia podniosła naruszenie art. 89 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, a zarzuty procesowe albo wprost nawiązują do okoliczności związanych z przesłankami art. 89 ust. 6 (zarzut pierwszy) albo pośrednio wskazują na okoliczności odnoszące się do stanu drzewa (zarzut drugi). Stwierdziła, że znajduje się w posiadaniu "krążków", które powinny być przedmiotem dalszych oględzin i oceny specjalistycznej. Tak więc bezsporne są okoliczności faktyczne polegające na usunięciu przez pracowników Spółdzielni Mieszkaniowej w G. drzewa – wierzby płaczącej – bez zezwolenia. Spółdzielnia usunęła kłodę i pierwotnie twierdziła, że weryfikacja kłody jest niemożliwa. W rezultacie, stan drzewa przed usunięciem mógł być oceniony obiektywnie na podstawie pozostawionego pnia oraz będących w posiadaniu organu fotografii drzewa sprzed usunięcia. Zaakcentować bowiem raz jeszcze należy, że twierdzenia Spółdzielni o posiadaniu "krążków" kłody usuniętego drzewa zostały zgłoszone w dalszej fazie postępowania wyjaśniającego, a Spółdzielnia podawała różne przyczyny usunięcia drzewa, przy czym nie zadbała o obiektywne zweryfikowanie stanu drzewa przed usunięciem. Nie powiadomiła służb ratowniczych, nie pozostawiła kłody. Podjęte w tych uwarunkowaniach rozstrzygnięcia procesowe organu pierwszej instancji, w zakresie zbierania materiału dowodowego oraz jego oceny, nie naruszają art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast organowi odwoławczemu nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Przed dalszymi uwagami konieczne jest jeszcze wskazanie, że do usunięcia wierzby nie doszło w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności (art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody). W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby zakwestionowania takiego stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji. Ocena legalności działań procesowych organów i stanowiska Sądu pierwszej instancji w tej mierze, a także ocena legalności stanowiska materialnoprawnego, ogranicza się z uwagi na związanie podstawami kasacji, do okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 89 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.), a także wykładni i zastosowania tej normy materialnej. W pierwszym rzędzie należy powtórzyć, że niezależnie od opisanego wyżej sposobu współpracy sprawcy deliktu z organami w zakresie wyjaśnienia sprawy, obowiązkiem organów było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy co do stanu drzewa przed usunięciem i prawidłowo oceniły, że drzewo nie było w stanie określonym w art. 89 ust. 6, w szczególności nie było to drzewo obumarłe lub nierokujące szansy na przeżycie. Już w dniu 1 czerwca 2018 r., a więc w dniu w którym doszło do usunięcia drzewa, pracownicy Urzędu Gminy G. przeprowadzili oględziny, wykonali pomiary pozostałego pnia usuniętej wierzby płaczącej, sporządzili protokół z tej czynności i wykonali fotografie. W obrębie pnia i na terenie działki nie stwierdzono kłody i gałęzi. Organ stwierdził, że stan pnia ściętego drzewa nie wskazywał aby drzewo było w złym stanie zdrowotnym. Nadto, organ pierwszej instancji był w posiadaniu zdjęcia drzewa, z którego nie wynikało aby drzewo zagrażało bezpieczeństwu osób. Natomiast z załączonego do pisma Spółdzielni zdjęcia "krążka" kłody rzekomo uschniętego drzewa, zdaniem organu pierwszej instancji, nie wynika aby miało ono przedstawiać ścięty przez Spółdzielnię fragment wierzby płaczącej. Materiał dowodowy był oceniany przez organ z udziałem m.in. osoby zatrudnionej na stanowisku związanym z ochroną przyrody, tj. inspektora do spraw ochrony środowiska M. W. Pamiętając o opisanych wyżej uwarunkowaniach faktycznych (usunięcie drzewa bez utrwalenia stanu drzewa przed usunięciem, bez udziału lub zawiadomienia osób trzecich mogących obiektywnie określić przebieg zdarzeń i rzeczywisty stan drzewa) oraz uwarunkowaniach procesowych (prezentowanie przez Spółdzielnię niespójnego stanowiska w sprawie), należy uznać, że organy miały podstawę do oparcia się na zebranych z urzędu dowodach i jednocześnie przyjęcia, że twierdzenia skarżącej nie są wiarygodne. Odnosząc się do kwestii niepowołania biegłego, należy najpierw skonstatować, że zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wiadomości specjalne wymagane były w niniejszej sprawie do oceny stanu zdrowotnego drzewa przed usunięciem. W tym zakresie organ oparł się na wiadomościach w zakresie ochrony przyrody posiadanych przez inspektora do spraw ochrony środowiska. Osoba ta, opierając się na osobiście przeprowadzonych oględzinach stanu pnia bezpośrednio po usunięciu drzewa stwierdziła, że drzewo było w dobrym stanie zdrowotnym. Prawidłowości wniosku wyciągniętego z obserwacji pnia drzewa skarżąca nie podważyła. Powołanie biegłego, który miałby oceniać stan drzewa na podstawie pnia było zatem niecelowe. Organ wykazał również, że brak było podstaw do powołania biegłego dla zbadania "krążka" kłody, który został przez Spółdzielnię wskazany jako fragment usuniętego drzewa w trakcie postępowania, po pierwotnych twierdzeniach o braku kłody, skoro organ wykluczył pochodzenie krążka od usuniętego drzewa. Sąd pierwszej instancji trafnie zaś wskazał na przyczyny, dla których przedłożone przez skarżącą fotografie "krążków" nie mogą być uznane za wiarygodne dowody, podważające ustalenia poczynione na podstawie oględzin pnia wierzby. Tak więc stan pnia stwierdzony przez pracowników ochrony środowiska w trakcie oględzin, a także brak innego wiarygodnego materiału do badań, do którego to braku doprowadziła sama skarżąca, skutkował niepowołaniem biegłego. Nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii nie stanowiło zatem naruszenia art. 136 K.p.a. W konsekwencji, nie jest zasadny, podniesiony w kasacji, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 136 K.p.a. Skoro wnosząca kasację nie wykazała, że usunięte drzewo obumierało i było w stanie nierokującym na przeżycie, bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 89 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.