VII SA/Wa 567/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi T B na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania T B od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] , znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji, utrzymał tą decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995r. znak [...] w przedmiocie udzielenia "[...] " Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działkach ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] – III etap osiedla "[...]". Organ wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995r. udzielająca pozwolenia na budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] – III etap osiedla [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad przewidzianych w art. 156 §1 kpa. W uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995r. wskazano, że "zgodnie z ogólnym planem przestrzennego zagospodarowania miasta [...] oraz zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] października 1993r. działki inwestycyjne przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową z usługami podstawowymi". Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie zostały podjęte wszelkie czynności w celu jak najszerszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wymogami kpa, a niekompletność dokumentacji projektowej w zakresie: (i) załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] lipca 1992 r., znak [...] ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej dla budowy przedmiotowego osiedla segment jednorodzinnych; (ii) załącznika graficznego do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1992 r., znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na wykonanie robót przygotowawczych do rozpoczęcia realizacji inwestycji -osie segmentów jednorodzinnych; (iii) załącznika graficznego i dokumentacji, w tym projektu budowlanego, do decyzji z dnia [...] sierpnia 1992 r., znak [...] , zatwierdzającej plan realizacji zezwalającej na budowę na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, łącznie 27 segmentów; (iv) projektu budowlanego do decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r., znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę osiedla o zabudowie segmentowi II etap działka nr [...]- 15 segmentów typu K-3; (v) załączników i projektu budowlanego do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994 r., znak [...] zatwierdzającej plan realizacji i zezwalającej na budowę przy ul. [...] w [...] 2 budynków szeregowych 5-cio i 5-cio segmentowych; (vi) załączników i dokumentacji, w tym projektu budowlanego, do zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995 r. znak [...] zezwalającej na budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej położonych; w przy ul. [...] w [...] - III etap osiedla "[...] "; nie wynika z winy organów i naruszenia przepisów postępowania. Wojewoda [...] podkreślił, że w toku postępowanie nie udało się odnaleźć, mimo wszelkich starań ze strony organu wojewódzkiego, projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, co uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji. Niemniej jest mało prawdopodobne, aby projekt ten wprost lub poprzez zastosowane rozwiązania przewidywał kierowanie spływu wód opadowych na działkę Skarżącej. Tylko w takim wypadku można by uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na okoliczności podnoszone przez Skarżącą dotyczące zalewania jej działki, tj. gdy z samego projektu budowlanego wynikałby taki skutek. Warunkiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego dla organów administracji architektoniczno- budowlanej jest posiadanie całości akt w sprawie. Wobec zaistniałej sytuacji zasadne było orzec o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ponieważ organ wojewódzki nie może zbadać zgodności inkryminowanego aktu prawnego i jego załączników z obowiązującymi w dniu jego wydania przepisami. Organ I instancji wyjaśnił również, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zezwalających na podważanie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 Kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Bez jednoznacznych dowodów organ nie może stwierdzić rażącego naruszenia prawa. Wstępną przesłanką stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jest bowiem jego oczywistość (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt: V SA 86/92, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa). T B pismem z dnia 31 lipca 2017r. wniosła odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: (i) art. 156 §1 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z dnia [...] września 1995r, podczas gdy brak obligatoryjnej dokumentacji projektowej potwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, (ii) art. 6 kpa, art. 7 kpa, art.8 kpa, art. 77 §1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wydał zaskarżoną. W uzasadnieniu wskazał, iż w jego ocenie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego spornej inwestycji zaprojektowanej na działkach o nr ew. [...],[...] , [...],[...],[...],[...], [...][...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...], [...][...],[...],[...], nie można zarzucić rażącego naruszenia wymagań z decyzji Burmistrza Gminy [...]z dnia [...] września 1995 r., znak [...]ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działkach o nr ew. [...] i [...] w [...] przy ul. [...] co do nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz uzyskania decyzji na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej. W aktach sprawy brak jest decyzji wyłączającej z produkcji rolnej, ale z wypisów z rejestru gruntów według stanu prawnego na dzień 14 października 2004r., działki o nr ew. [...],[...] , [...],[...],[...],[...], [...][...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...], [...][...],[...],[...], stanowią tereny mieszkaniowe. Organ wyjaśnił, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1995r. ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce o nr ew. [...] a treści decyzji oraz jej załącznika graficznego stanowiącego jej integralną część wynika, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone dla terenu oznaczonego literami "[...] ". Teren obejmował również działki o nr ew. [...],[...] , [...],[...],[...],[...], [...][...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...], [...][...],[...],[...],. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że zgrupowane segmenty na działkach o nr ewid. [...],[...] , [...],[...],[...],[...], [...][...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...], [...][...],[...],[...], nie zostały zaprojektowane w sposób naruszający w stopniu rażącym §12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie akt zgormadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, w tym postępowania odtworzeniowego przeprowadzonego przez Starostę [...] , nie stwierdził aby kontrolowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995r. naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że "brak w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu, który zgodnie z art. 34 Prawa budowalnego stanowi główną część projektu budowalnego" nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995r. Organ zaznaczył, że brak projektu budowalnego dla inwestycji na działce o nr ewid. [...] uniemożliwia dokonanie oceny, czy projektowana inwestycja nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017r. zarzucając naruszenie: I) art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy oraz wydanie decyzji pomimo braku dokumentacji pozwalającej wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie oraz ustalić czy w ramach realizacji zaskarżonej inwestycji doszło do rażącego naruszenia prawa; II) art. 156 §1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. podczas gdy brak dokumentacji budowlanej uniemożliwia potwierdzenie, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę i warunkami zagospodarowania terenu. Skarżąca wniosła w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Pismem z dnia 2 marca 2018r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym nie jest związany granicami skargi. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana przez Skarżącą decyzja, została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu orzeczenia podlegającego weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej , jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe uznać należało, że zarzuty podniesione przez stronę Skarżącą są nieuzasadnione. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie , jak i sąd związane są oceną prawną i wskazaniami , co do dalszego postępowania , wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 28 sierpnia 2015r. sygn. II OSK 1676/14 w odniesieniu do kwestii posiadania przez Skarżącą uprawnienia do zainicjowania postępowania nadzorczego wobec decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995r., udzielającej spornego pozwolenia na budowę 23 segmentów przy ul. [...] w [...] . Po wtóre , Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje i podziela ustalenia faktyczne oraz towarzyszącą im ocenę prawną , dokonane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej , stąd też nie zachodzi potrzeba ich ponownego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia. W odniesieniu do zarzutów skargi , Sąd nie znajduje podstaw do ich uwzględnienia. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995r. , zezwalającej na budowę osiedla 23 segmentów przy ul. [...] w [...] z powodu braków w dokumentacji projektowej w postaci usunięcia – " wyrwania" planu realizacyjnego dla działki inwestycyjnej nr [...] oraz braku jakiejkolwiek dokumentacji projektowej dotyczącej spornej inwestycji na działce nr [...]– w szczególności planu realizacyjnego, który pozwoliłby na ustalenie , czy omawiana inwestycja spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jest zgodna z przepisami , w tym techniczno-budowlanymi. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że w ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, prowadzące postępowanie organy dochowały wszelkich aktów staranności w podejmowaniu czynności zmierzających do skompletowania dokumentacji niezbędnej do rozpoznania wniosku Skarżącej , w tym także przeprowadzając postępowanie odtworzeniowe zakończone postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. W szczególności Wojewoda [...] prowadził stosowne poszukiwania w Urzędzie Miasta i Gminy [...] , w Archiwum Państwowym w [...] – Oddziale w [...] , w Starostwie Powiatowym w [...] , Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego, Powiatowym i Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Zwrócił się także do innych podmiotów, które mogły ewentualnie dysponować dokumentami przydatnymi dla rozpoznania sprawy. Tym samym uznać należy, że istniejące braki w dokumentach , uniemożliwiające stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez T B decyzji , nie wynikają z zaniedbania lub opieszałości organów. Jednocześnie poza sporem jest, że dokumentacja sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją ponad 20 lat temu, nie jest kompletna. Podnieść trzeba zatem, że problematyka braku kompletnej dokumentacji źródłowej z postępowania zwykłego była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych kontrolujących decyzje organów nadzorczych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Przy czym, ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest bowiem jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi (wyrok NSA z 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 470/08, publik: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten sąd w składzie orzekającym w całości podziela nie aprobując tym samym stanowiska skargi , że brak dokumentacji budowlanej uniemożliwia potwierdzenie, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz warunkami zagospodarowania terenu. Brak tej dokumentacji stanowi bowiem , w ocenie Sądu ,przeszkodę w stwierdzeniu nieważności badanego aktu administracyjnego , nie zaś jak twierdzi Skarżąca podstawę do uwzględnienia jej wniosku . Wbrew zarzutom skargi organy rozpoznające sprawę nie naruszyły także treści art.6 7, 77 i 80 k.p.a. Zaznaczyć należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie prowadzone było niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organy wypełniły obowiązek wynikający z treści art. 7 k.p.a. , który stanowi , że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. zebrały i oceniły cały dostępny im materiał dowodowy, w sposób nie budzący zastrzeżeń Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.