I GSK 872/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 594/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 594/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." oddalił skargę N. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z 18 września 2018 r., w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok WSA zaskarżono wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. - art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 17 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 z późn. zm.) - dalej "u.f.p." oraz art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.) – dalej "ustawa wdrożeniowa" w związku z § 3 ust. 4 i 8 i § 4 ust. 6 oraz § 23 ust. 1 pkt 2 oraz § 23 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu z dnia 30 czerwca 2016 roku w związku z przepisami Części II, Rozdziału 1, Podrozdziału 1.10 Wytycznych programowych poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, iż skarżąca określając warunki zamówienia zastosowała nieproporcjonalne i ograniczające konkurencję warunki. - art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo tego ze zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto spółka wniosła o zwrot od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od spółki na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Pismem z dnia 7 marca 2022 r., spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 29 stycznia 2019 r., III SA/Lu 594/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Lubelskiego. Strona uzyskała dofinansowanie że środków publicznych na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego. Zgodnie z umową o dofinansowanie zawartą 30 czerwca 2016 r. pomiędzy instytucją pośredniczącą a skarżącą, skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z warunkami określonymi w umowie. Z § 3 ust. 3 umowy wynika, że przyznane skarżącej dofinansowanie przeznaczone jest na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych. Przez wydatki kwalifikowalne strony umowy określiły wydatki kwalifikowalne zgodnie z wytycznymi programowymi (§ 1 pkt 8 umowy). "Wytyczne programowe dotyczące systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Społecznego" opracowane zostały przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 i stanowią załącznik nr 5 do uchwały nr ... Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 29 kwietnia 2016 r. W przypadku naruszenia przez beneficjenta warunków i procedur postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, instytucja zarządzająca (instytucja pośrednicząca) uznaje całość lub część wydatków związanych z tym zamówieniem publicznym za niekwalifikowalne, zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, wydanym na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej. Wytyczne stanowią, że wszyscy wykonawcy powinni mieć taki sam dostęp do informacji dotyczących danego zamówienia publicznego. Żaden wykonawca nie powinien być uprzywilejowany względem drugiego, a postępowanie powinno być przeprowadzone w sposób transparentny. W ramach projektu, objętego dofinansowaniem, skarżąca zaplanowała realizację szkoleń zawodowych, w celu wyłonienia wykonawcy, gotowego do przeprowadzenia szkoleń dokonała ogłoszenia w Bazie Konkurencyjności, będącej internetową bazą ofert beneficjentów. W opisie warunków udziału w postępowaniu w pkt F wskazane zostały trzy warunki, które należało spełnić łącznie: a) warunek posiadania obrotów za ostatni zamknięty rok obrotowy w wysokości co najmniej 400 tys. zł, a w przypadku podmiotów działających krócej - za cały okres działalności, b) warunek posiadania aktualnego przez czas realizacji całości zamówienia ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności na kwotę nie mniejszą 300 tys. złotych; c) warunek posiadania na rachunku bankowym środków finansowych w wysokości co najmniej 100 tys. zł przez czas realizacji całości zamówienia. Stwierdzając naruszenie zasady konkurencyjności nałożono korektę finansową żądając zwrotu dofinansowania w wysokości 24.543,72 złotych. Skarżącej zarzucono, że postawiła zbyt wygórowane warunki udziału w postępowaniu ograniczające konkurencję, gdyż wskazane potencjalnym wykonawcom wymogi są dyskryminujące, naruszające przepisy części II, rozdziału 1, podrozdziału 10 Wytycznych programowych i tym samym przepisu § 23 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie projektu. Wskazanie wygórowanych i nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia wymagań naruszało podstawowe zasady uczciwej konkurencji. W związku z tym, wymierzono korektę finansową w wysokości 10% wydatków rozliczonych w ramach zadania. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Tak postawiony zarzut nie mógł być skuteczny, ponieważ przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania: Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest zawsze następstwem naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy autor skargi kasacyjnej powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnosząc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej, nie powiązał tego przepisu postępowania z art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. będącym materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej, jak również nie wskazał postaci (formy) naruszenia prawa materialnego. Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. oraz nie podważenie stanu faktycznego sprawy powodują, że strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył prawa akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Lubelskiego. Zasadniczym ustaleniem jest, że strona wskazała wygórowane i nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia wymagania, przez co naruszyła podstawowe zasady uczciwej konkurencji. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. "poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, iż skarżąca określając warunki zamówienia zastosowała nieproporcjonalne i ograniczające konkurencję warunki." Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Lubelskiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów mógł ustalić, jaka kwota podlega zwrotowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że inne procedury o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2) u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem. W tej sprawie ustalono, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem umowy. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.