IV SA/Wa 3099/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. Z. i J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2018 r, nr [...], na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej "K.p.a." po rozpatrzeniu wniosków Z. Z. i J. S.. - odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009rr., znak: [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,41 ha, położonej w obrębie [...]., dalej "nieruchomość". Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją z [...] maja 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości rolnych Skarbu Państwa o łącznej pow. 3,146ha, położonych na terenie gminy [...], w tym działek oznaczonych nr [...] i [...]. położonych w obrębie [...]. Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. Z. Z. i J. S., wystąpiły z wnioskami o stwierdzenie nieważności ww decyzji. W uzasadnieniu wniosku strony podniosły, że działki nr [...] i [...] w dniu wydania decyzji Wojewody [...] nie były własnością Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że brak jest podstaw z art. 156-159 K.p.a. które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego. Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi odstępstwo od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej wart. 16 § 1 Kpa. Podstawę prawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. stanowił art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, aby nieruchomość stała się własnością gminy z mocy prawa, musiała ona w dniu 30 czerwca 2000 r.: 1) stanowić mienie Skarbu Państwa; 2) nie być przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; 3) stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. nieruchomość rolną (grunty rolne), która była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej; 4) być położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Z decyzji Wójta Gminy [...]: z dnia [...] września 1990 r., znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 1991 r., znak: [...] wynika, że działki oznaczone nr [...] i [...] rzeczywiście stanowiły w dniu wydania badanej decyzji Wojewody własność prywatną. Decyzją z dnia [...] września 1990 r. Wójt Gminy [...] orzekł o przywróceniu własności działki nr [...] (obecnie działka oznaczona nr [...]) o pow. 0,14 ha, położonej w [...] J. i M. G.. Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. Wójt Gminy [...] orzekł o nieodpłatnym przyznaniu J. i M. G. własności działki nr [...] (obecnie działka oznaczona nr [...]) o pow. 0,27 ha. położonej w miejscowości [...]. Z akt nie wynika, aby osoby te zbyły do dnia 30 czerwca 2000 r. te nieruchomości. Treść jednak księgi wieczystej nr [...] wskazuje, że w dniu 30 czerwca 2000 r. właścicielem działek nr [...] i [...] był Skarb Państwa. Podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela, była decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak: [...]. W świetle art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19. poz. 147 z późn. zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W związku z tym, rozpatrując sprawę Wojewoda [...] nie miał podstaw, aby uznać, że wpis w księdze wieczystej, zgodnie z którym właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji był Skarb Państwa, był nieprawidłowy. Trudno w tej sytuacji zarzucić Wojewodzie, aby w zakresie ustalania ówczesnego właściciela nieruchomości rażąco naruszył prawo. Nie wyklucza to jednak wystąpienia z wnioskiem do sądu o uzgodnienie treści księgi z jej rzeczywistym stanem prawnym, a potem z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. Badając pozostałe ustawowo określone przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazano, że działki nr [...] i [...] nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, czy Agencji, o czym świadczy informacja zawarta w piśmie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] z dnia [...] września 2018 r. Działki te w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], obowiązującym w dniu 30 czerwca 2000 r. położone były na terenach zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej, a działka nr [...] obejmowała także w części tereny upraw polowych. Tym samym, grunty te były przeznaczone na cele gospodarki rolnej. Z informacji zawartej w piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2018r., znak: [...] wynika, że w dniu 30 czerwca 2000 r. działka nr [...] zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów stanowiła zabudowane tereny rolne (B-RV) o pow. 0.14 ha. natomiast działka nr [...] obejmowała grunty orne klasy IVa i IVb i V o pow. 0.26 ha oraz rowy o pow.0.01 ha. Działka ta była więc w całości nieruchomością rolną. Rowy wprawdzie nie zaliczały się do gruntów rolnych, jednakże ze względu na to, że to grunty orne były głównym rodzajem użytku na działce nr [...], a rowy stanowiły jedynie jej marginalny fragment, uznać należy, że Wojewoda [...] wydając kwestionowaną decyzję nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, uznając całą działkę nr [...] za nieruchomość rolną. Uzasadnia to brak podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, o których mowa wart. 156 § 1 Kpa. Z. Z. i J. S., dalej "Skarżące" zaskarżyły w całości ww decyzję Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie następujących przepisów prawa: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a., art. 76 k. p. a., art. 77 k.p.a., art 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom: decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1990 r. znak: [...] oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1991 r. znak: [...] , pomimo że dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz dowolnego ustalenia, iż Wojewoda [...] nie naruszył rażąco prawa przy ustalaniu ówczesnego właściciela nieruchomości; - art 156 i pkt 2 k.p.a. poprzez, odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., mimo że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - stwierdzenie nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości rolnej niestanowiącej własności Skarbu Państwa; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: ' art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2009 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] tej nieruchomości, mimo że działki nr [...] i [...] w dniu 1 lipca me stanowiły mienia Skarbu Państwa jako nieruchomości rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, które znajdowało się w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych, w użytkowaniu wieczystych osób fizycznych i prawnych w użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, osób prawnych, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych, w Państwowym Funduszu Ziemi, lecz pozostawały własnością prywatną osób fizycznych; Wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a w przypadku uznania, iż organ dopuścił się naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego o zobowiązanie przez Sąd organu - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2009 r., znak: [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej pow. o 41 ha, położonej w obrębie [...], w terminie zakreślonym przez Sąd, stosownie do art 286 § 2 p.p.s.a.; Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności czy uchylenie (art. 145 P.p.s.a.). Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Podstawowe zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że nie było w świetle ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (art. 13 ust. 1 i 2 ) podstaw do wydania decyzji o przejściu na własność gminy z mocy prawa nieruchomości opisanych we wniosku. Stanowiły one bowiem własność osób prywatnych. Organ nie zaprzecza, że istotnie w dacie wydania decyzji Wojewody działki nr [...] i [...] stanowiły taką własność prywatną. Jednakże w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nr [...] jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1979 r. Oznacza to, że występowała niezgodność stanu faktycznego wynikającego z decyzji administracyjnych o zwrocie nieruchomości a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej. Wojewoda, działając w zaufaniu do księgi wieczystej, nie miał podstaw do kwestionowania tych zapisów. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie ze stanem prawnym – co wynika z art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W toku postępowania administracyjnego organ nie ma uprawnień do kwestionowania wpisów zawartych w księdze wieczystej. Oczywiście domniemanie to jest domniemaniem obalalnym ale w postępowaniu przed sądem powszechnym. W tym wypadku organ nie może zastępować sądu powszechnego gdyż wydałby w istocie rozstrzygnięcie w kwestii która jest zastrzeżona dla sądu powszechnego, nie jest także uprawniony do badania czy działa rękojmia ksiąg wieczystych czy też nie (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., I OSK 2100/14). Dlatego Wojewoda wydając decyzję o nabyciu własności ww nieruchomości nie miał kompetencji do kwestionowania zapisów w księgach wieczystych. Nie sposób zatem zarzucić mu działania niezgodnego z prawem o charakterze rażącym w sytuacji gdy organ działał w zaufaniu do ksiąg wieczystych. Zwrócić należy przy tym uwagę, że stwierdzenie nieważności innej decyzji nie stanowi podstawy do wykreślenia wadliwie wpisanego prawa do księgi wieczystej. Jak wskazuje Sąd Najwyższy w wyroku z 17 kwietnia 2015 r., sygn.. akt III CSK 212/14 stanowi co najwyżej podstawę do wpisu ostrzeżenia z urzędu na podstawie art. 62613 Kodeksu postępowania cywilnego. W dalszym ciągu istnieje podstawa do określenia stanu prawnego nieruchomości w drodze postępowania cywilnego w procesie o ustalenie, do czego nie jest potrzebne stwierdzenie nieważności decyzji (ale w trybie art. 189 K.p.c.). Sąd nie zgadza się z organem, że w niniejszym przypadku strona zainteresowana powinna wszcząć postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnych na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Tego rodzaju powództwo służy bowiem zaspokojeniu roszczenia rzeczowego przy pomocy którego powód domaga się ustalenia prawa lub stosunku prawnego oraz wydania orzeczenia zastępującego oświadczenie woli osoby błędnie wpisanej do księgi wieczystej (por wyrok SN z 18 czerwca 2015, III CSK 372/14 nie publ). Natomiast w sytuacji gdy podmiot został prawidłowo wpisany do księgi wieczystej ale zaszły zdarzenia które powodują niepewność stanu prawnego podmiot uprawniony może wytoczyć powództwo w trybie art. 189 K.p.c. a wyrok ustalający może być podstawą do usunięcia istniejącej, po wydaniu decyzji zwrotowej, niepewności co do podmiotu który jest właścicielem, z uniknięciem postępowania w trybie art. 10 Kwih. Jak wskazuje art. 31 ust. 2 k.w.i.h. wpis potrzebny do usunięcia niezgodności może nastąpić gdy niezgodność ta będzie wykazana orzeczeniem sądu lub innymi dokumentami (por wyrok SN z 22 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 344/06 w OSNC 2008, Nr 1 poz. 12, wyrok SN z 10.10. 2007 , I CSK 232/07m nie publ czy z 21 czerwca 2012 r., II CSK 506/11 nie publ lub z 12 grudnia 2017 r., IV CSK 718/16 , Lex 2439127). O ile zatem na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych o zwrocie sąd wieczystoksięgowy odmówiłby wpisu pozostaje droga postępowania przed sądem powszechnym. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku nie znajdując podstaw do uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego.