I SA/Wa 2304/18

Sygn. I SA/Wa 2304/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] wojewoda [...] potwierdził prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej tj. majątku [...], położonego w gminie [...], powiat [...], dawne województwo [...] (obecnie [...]) na rzecz: a) D. B. w 10/16 części; b) M. Z. w 2/16 części; c) A. Z. w 2/16 części; d) J. Z. w 1/16 części; e) L. G. w 1/16 części. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. B.. W toku postępowania odwoławczego L. S. oraz I. S. złożyli oświadczenie o cofnięciu wskazania D. B. jako osoby uprawnionej do rekompensaty oraz oświadczyli, iż nigdy nie zrzekli się prawa do przysługujących im części rekompensaty. Decyzją z dnia [...] września 2018 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096, dalej : kpa) uchylił w całości zaskarżoną decyzję wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister wskazał, że w toku postępowania odwoławczego istotnym elementem w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty były oświadczenia złożone przez L. S. i I. S. stanowiące nowe dowody w sprawie, które nie były znane organowi I instancji w trakcie wydawania rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe organ zobowiązał wojewodę [...] do oceny skuteczności w/w oświadczeń o cofnięciu wskazania oraz do rozważenia czy nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Sprzeciw (nazwany skargą) od w/w decyzji złożyła D. B. (dalej jako skarżąca). W sprzeciwie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania: - art. 12 w związku z art. 138 § 2 kpa, polegające na tym, że organ II instancji orzekł kasatoryjnie w sprawie, w której winien był wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, gdyż nie zachodziły przesłanki wskazane w decyzji, które uzasadniałyby konieczność wydania orzeczenia o charakterze kasacyjnym; - art. 15 w związku z art. 139 kpa polegające na tym, że organ co do zasady orzekł na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przepisy określające prawo złożenia sprzeciwu w miejsce skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydawaną w trybie art. 138 § 2 kpa zostały wprowadzone do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa) z dniem 1 czerwca 2017r. W tej dacie weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 z 12 maja 2017 r.; dalej także: nowelizacja, ustawa zmieniająca). Nowelizacja ta zmieniła przepisy kpa; do ppsa wprowadziła zaś nową instytucję procesową tj. uregulowany w rozdziale 3a ppsa - sprzeciw od decyzji. Otwierający ten rozdział art. 64a pppsa stanowi, że od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jak wskazano, przepisy w takim brzmieniu obowiązują od dnia 1 czerwca 2017r. i mają zastosowanie do nowych spraw zainicjowanych przed WSA, a więc do wszystkich wydawanych w trybie art. 138 § 2 kpa decyzji administracyjnych niezależnie od tego, w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wynika to z art. 17 ustawy zmieniającej. Ustawodawca wskazał w tym przepisie, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy ppsa w brzmieniu znowelizowanym, a więc i przepisy o sprzeciwie. W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła skargę w miejsce dopuszczalnego sprzeciwu – gdyż w tym zakresie została obłędnie pouczona przez organ w decyzji organu z [...] września 2018 roku o prawie i terminie dopuszczalnej skargi. Uwzględniając treść art. 112 kpa Sąd przyjął, że skoro strona została błędnie pouczona, a przy tym nie może ponosić negatywnych skutków owego błędnego pouczenia, skargę przez nią wniesioną rozpoznał jako sprzeciw. Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zasadność zastosowania decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, argumentacja organu przedstawiona w zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, że została ona podjęta po rozważeniu wszystkich przesłanek uprawniających do zastosowania art. 138 § 2 kpa. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy organ I instancji naruszył przepisy procedury w taki sposób, że mogło to mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz, czy przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy wymagały uzupełnienia w takim zakresie, że nie mogło to zostać uczynione przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Okoliczności tych organ II instancji w ogóle nie przedstawił. Istota problemu sprowadza się natomiast do zaistnienia na etapie postępowania drugoinstancyjnego oświadczeń woli dwojga spadkobierców o cofnięciu wskazania skarżącej jako osoby uprawnionej w ich miejsce do uzyskania prawa do rekompensaty. Wbrew twierdzeniu organu nie jest to nowy "dowód" w sprawie ani też dowód nie oceniony przez organ I instancji (bo wówczas nie istniejący) lecz nowa okoliczność. Okoliczność tę organ II instancji winien ocenić we własnym zakresie i dopiero jednoznaczne przesądzenie czy i w jakim zakresie organ administracji może badać i pod jakim kątem złożone w toku postępowania administracyjnego oświadczenia woli (a nie "dowody") - dawałaby możliwość sformułowania wytycznych dla wojewody w jakim kierunku, gdy chodzi o niepełny materiał dowodowy (i niemożliwy do uzupełnienia przez organ II instancji w ramach art. 136 kpa) winien on procedować. Podkreślić bowiem trzeba, że organ II instancji rozpoznaje sprawę od początku w pełnych jej granicach a nie jedynie kontroluje postępowanie pierwszoinstancyjne. Wymogiem warunkującym uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewodzie może być jedynie zarzut "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części" bądź konieczność przeprowadzenia takiego rodzaju postępowania w razie pojawienia się nowej okoliczności. Zanim organ zastosuje art. 138 § 2 kpa winien jednak ocenić czy owa nowa okoliczność, która pojawiła się w sprawie, ma znaczenie dla jej końcowego wyniku, czy wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego; winien przy tym wskazać w jakim ewentualnie ma to nastąpić zakresie oraz wykazać, iż sam dowodów tych nie mógł przeprowadzić. Uchylenie decyzji wojewody w stanie faktycznym sprawy uzasadniałoby zatem jednoznaczne stwierdzenie organu, iż oświadczenia woli L. S. i I. S. są skuteczne i mają wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji na zmianę po jego stronie podmiotowej. Powyższego organ nie "przesądził" lecz uchylając się od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie – polecił to organowi I instancji; naruszając wprost art. 138 § 2 kpa. Nakazał bowiem dopiero rozważenie przez ten organ, czy sprawa wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Wobec powyższego, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku); o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa (pkt 2 wyroku). Na tym etapie postępowania Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 139 kpa, a zarzut ten pozostaje bezprzedmiotowy wobec dokonania negatywnej oceny zasadności decyzji kasatoryjnej i wydania wyroku ww treści.