II GSK 484/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L Z od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 893/18 w sprawie ze skargi L Z na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G W z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA w Gorzowie Wielkopolskim lub Sąd I instancji) oddalił skargę L Z (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G W (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [..] września 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] lipca 2018 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 265,60 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. Chrobrego w Gorzowie Wielkopolskim [...] w okresie od 25 czerwca 2018 r. do 25 czerwca 2018 r. Wysokość kary została ustalona przez przemnożenie powierzchni zajętego pasa drogowego (6,64 m2) przez dziesięciokrotność obowiązującej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez kontenery (4 zł x 10 = 40 zł) i przez ilość dni zajęcia (1 dzień). Decyzją z dnia [..] września 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd I instancji przypomniał, że podstawę materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) dalej: u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. WSA stwierdził, że do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie, czy w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie lub obiekt, czy zajęcie to nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi oraz, jeśli poprzednie warunki zostały spełnione, kto dokonał faktycznego zajęcia. Skarżący podnosi, że nie był dysponentem kontenera, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia 30 stycznia 2018 r. Sąd I instancji stwierdził, że analiza tej umowy wskazuje na brak zbieżności czasowej i miejscowej z zajęciem pasa bez zgody zarządcy, za które została wymierzona kara administracyjna w niniejszej sprawie. Umowa z Ł A, będącym zleceniodawcą, została zawarta w dniu 30 stycznia 2018 r. Została ona zawarta na okres od dnia 30 stycznia 2018 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniodawcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy, z możliwością jej przedłużenia. Z treści umowy wynikało, że to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienia kontenera oraz że zleceniodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości lub zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów, a w przypadku ustawienia go w pasie drogowym posiada zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji. Zdaniem Sądu wobec treści wskazanej powyżej umowy nie mogła ona stanowić dowodu przemawiającego na korzyść skarżącego. Sąd podał, że skarżący nie przedstawił umowy najmu kontenera, z której wynikałoby, że określony podmiot był wyłącznym dysponentem kontenera na odpady w czasie i miejscu określonym w zaskarżonej decyzji. Nie sposób wymagać, aby to na organie zamiast na skarżącym reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika ciążył obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego w tym kierunku. Natomiast okoliczności, które bezspornie zostały wykazane przez organy, a dotyczące rozmiarów kontenera, konieczności jego przewiezienia i umieszczenia w konkretnym miejscu (wymagające użycia specjalistycznego sprzętu), pozwalają przyjąć, że zajęcia pasa drogowego dokonał skarżący. L Z zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: Przepisów prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) dalej: k.p.a., przez oddalenie skargi, oparte na uznaniu, że postępowanie organów było prawidłowe, pomimo że: – organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie zgromadziły i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj. nie podjęły adekwatnych i skutecznych czynności procesowych zmierzających do podstawy faktycznej i prawnej posado wierna kontenera w oznaczonym miejscu i w oznaczonym czasie, wyjaśnienia okoliczności zawarcia przez skarżącego umowy z Ł A , które to okoliczności – zdaniem skarżącego – mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem czynności te mogły doprowadzić do ustalenia innego podmietli zobowiązanego, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; – w istocie organy obu instancji nie podjęły żadnych czynności postępowania dowodowego, ograniczając się tylko do ustalenia właściciela kontenera, wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania i jego zakończeniu, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; – organy obu instancji nie podjęły żadnej czynności postępowania wyjaśniającego ograniczając się do ustalenia właściciela kontenera, posiadając z urzędu wiedzę o tym, że skarżący będący jego właścicielem prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmowaniu kontenerów i wywozie odpadów budowlanych oraz mimo wskazania przez Skarżącego, że podstawą posadowienia kontenera w tym przypadku była umowa zawarta z B, które to okoliczności – zdaniem skarżącego – mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem czynności te mogły doprowadzić do ustalenia innego podmiotu zobowiązanego, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; – w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 89 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. organy nie skorzystały z żadnych środków dowodowych i instytucji prawa procesowego w celu dokładnego, rzetelnego i uwzględniającego interes strony, przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym przeprowadziły dowodu z przesłuchania świadka – Ł A , nie wezwały Skarżącego do złożenia wyjaśnień czy w celu jego przesłuchania (art. 86 k.p.a.), nie skorzystały z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co pozwoliłoby na kumulację wszystkich środków dowodowych i przyspieszyło postępowanie (art. 89 § 1 k.p.a.), a jednocześnie umożliwiłoby na zgromadzenie materiału dowodowego, jego bezpośrednią konfrontację i pozwoliło na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, które to okoliczności – zdaniem skarżącego – mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem czynności te mogły doprowadzić do ustalenia innego podmiotu zobowiązanego, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; – w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. organy nie uwzględniły charakteru i zakresu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, które to okoliczności determinują cel dla którego skarżący wykorzystuje swoje kontenery i ustawia je w określonych miejscach, w tym także w niniejszej sprawie w oznaczonym miejscu i czasie, co – zdaniem skarżącego – mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem czynności te mogły doprowadzić do ustalenia innego podmiotu zobowiązanego, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi: – w oparciu o ustalenia faktyczne organów, które Sąd zaakceptował jako prawidłowe – wynikające z oceny niekompletnego materiału dowodowego i wybiórczej jego oceny i uznanie na tej podstawie, że zostało wykazane przez organy, że to Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy ze zgromadzonego materiału nie wynika wprost ta okoliczność, a przedstawiona przez skarżącego okoliczność zawarcia umowy z Ł A, wyklucza możliwość zastosowania domniemania faktycznego w sprawie, które to braki postępowania administracyjnego powinny były skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; – w oparciu o uznanie, że treść wskazanej powyżej umowy nie mogła stanowić dowodu przemawiającego na korzyść skarżącego, podczas gdy przy uwzględnieniu przedłożenia tej umowy, wskazania, że to ona stanowiła podstawę posadowienia kontenera w oznaczonym miejscu, a także jej treść, pozwalającą na jej przedłożenie a także telefoniczne ustalanie terminów realizacji wynikających z niej obowiązków oraz w zw. z art. 60 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej: k.c.) i art. 65 § 1 i 2 k.c. oraz art. 353(1) k.c., które określają dopuszczalność zawierania ustnych umów, elastyczność w zakresie kształtowania ich treści i określających zasady wykładni treści oświadczeń woli, które składają się na umowę, oraz wiedzy jaką organy posiadały z urzędu na temat charakteru i zakresu prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej, należało uznać, które to okoliczności organy w trakcie oceny materiału dowodowego całkowicie pominęły, że przedłożenie tej umowy co najmniej uprawdopodobniło fakt istnienia między Skarżącym a Ł A stosunku cywilnoprawnego (a zdaniem skarżącego wręcz stanowiło dowód jego istnienia) i co powinno stanowić podstawę do podjęcia dalszych czynności postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia ponad wszelką wątpliwość tych istotnych faktów, zaniechanie zaś tych obowiązków i dowolna w tym przypadku ocena materiału dowodowego powinny były skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; – w oparciu o błędne i nie znajdujące oparcia w wiedzy jaką organy posiadają z urzędu na temat działalności gospodarczej Skarżącego oraz wskazanej przez niego umowy (a wiec w świetle zgromadzonego materiału dowodowego), że posadowił on kontener w oznaczonym miejscu i czasie na własne potrzeby, był jego wyłączymy dysponentem w tym czasie i tym samym błędne ustalenie, że to on jest podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., które to błędny powinny były skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; – w oparciu o dokonaną przez organy dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, niezasadną odmowę uwzględnienia wskazanej okoliczności działa Skarżącego w oparciu o umowę z Ł A, mimo że organy tej okoliczności w żaden sposób nie zweryfikowały opierając się na niezgodnej z art. 65 § 1 i 2 k.c. wykładni wiążącej strony umowy, która doprowadziła do błędów w ustaleniach faktycznych, a które to uchybienia powinny były skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż w sprawie występują nieusunięte przez organy wątpliwości (uzasadnionych w świetle powyżej wskazanych faktów i błędów) dotyczące istotnych okoliczności stanu faktycznego, organy nie rozstrzygnęły ich na korzyść Skarżącego, mimo iż w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wyłączające zastosowanie art. 81a § 1 k.p.a., wymienione w art. 81a § 2 k.p.a., co skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 15 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał żadnej aktywności dowodowej, nie uczynił zadość ciążącym również na nim obowiązkom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia kwestii zawarcia przez skarżącego umowy z Ł A, mając tym bardziej wiedzę pochodzącą z dotychczasowej pracy ( z urzędu), że skarżący takie umowy zawierał z różnymi podmiotami (pisemnie, ustnie) i to one za każdym razem stanowiły podstawę dostarczenia kontenera w oznaczone miejsce, co mogło mieć wpływ na wynik sprawi i powinno było – zdaniem skarżącego – doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 60 k.c. przez oddalenie skargi spowodowane uznaniem w domyśle, że umowa zawarta przez skarżącego z Ł A powinna była mieć formę pisemną także w odniesieniu do oznaczonego miejsca i czasu posadowienia kontenera, podczas gdy z art. 60 k.c. wynika dowolność formy zawierania umów, zaś z przedłożonej umowy z dnia 30 stycznia 2018 r. wynika, że strony miały pewne istotne okoliczności ustalać telefonicznie, a poza tym strony dopuściły możliwość przedłużenia umowy, co mogło w świetle art. 60 k.c. i art. 353(1) k.c. także nastąpić w formie ustnej, czego organy nie zbadały, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, bowiem mogło doprowadzić do innych ustaleń faktycznych , a więc powinno stanowić podstawę do wydania wyroku na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c); 6) art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w oparciu o nieprawidłowo, bo w sposób niezupełny i nie wyczerpujący ustalony przez organy stan faktyczny, co powinno było doprowadzić do wydania wyroku na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c); Przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez oddalenie skargi w oparciu o błędne zastosowanie wobec skarżącego, podczas gdy organy nie wykazały – zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § oraz art. 80 k.p.a. – w sposób niebudzący wątpliwości, iż to właśnie na nim spoczywa sporna odpowiedzialność administracyjna, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno doprowadzić w związku z błędnymi postępowania wyjaśniającego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oddalenie skargi w oparciu o poprzez częściowo błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że dla przypisania odpowiedzialności z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wystarczające jest ustalenie właściciela obiektu zajmującego pas drogowy, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że dla jego zastosowania koniecznym jest wykazanie że dana osoba (także właściciel) faktycznie zajmował pas drogowy podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić w związku z błędnymi postępowania wyjaśniającego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 60 k.c. przez oddalenie skargi w oparciu błędną wykładnię art. 60 kc i uznanie, że umowa zawarta między stronami musi mieć formę pisemną podczas, gdy z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, że oświadczenie woli strony może być wyrażone w dowolnej postaci, jeżeli w sposób dostateczny ujawnia jej wolę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić w związku z błędnymi postępowania wyjaśniającego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. przez dosłowną, językową i wybiórczą (bo pomijającą zapisy wprowadzające zasady kontaktu między stronami także w zakresie istotnych jej elementów oraz zapisów pozwalających na jej przedłużenie poprzez zgłoszenie Zamawiającego, itp. ) wykładnię wiążącej Skarżącego z Ł A umowy, nie uwzględnienie woli stron, celu dla której umowa została zawarta, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej umowy, uwzględniająca jej przedmiot, potrzebę dostosowania jej do potrzeb i możliwości najemcy kontenera i organizacji procesu inwestycyjnego, a także jej zapisy dot. sposobu i zasad jej realizacji powinny były prowadzić do wniosku, że może ona stanowić dowód na korzyść Skarżącego w zakresie w jakim dowodzi istnienia w/w stosunku cywilnoprawnego, a w konsekwencji powinny doprowadzić w związku z błędnymi postępowania wyjaśniającego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna L Z oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego przez organ, a później ocena dokonanej w tym zakresie kontroli przez Sąd I instancji możliwa jest tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że stan faktyczny sprawy jest poprawnie ustalony albo że nie został zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna L Z nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie Sądu II instancji nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Skarga kasacyjna ujmuje te naruszenia w dwie grupy. Pierwszą są naruszenia procedury sądowoadministracyjnej i w tym zakresie wskazano na naruszenie art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Drugą grupę naruszeń stanowią naruszenia w zakresie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji i w tym zakresie pojawia się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w połączeniu z licznymi przepisami k.p.a. odnoszącymi się do ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy. Przy tak sformułowanych zarzutach procesowych Sąd II instancji w pierwszej kolejności musi odnieść się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż ten zarzut jako najdalej idący, w przypadku trafności, czyniłby ocenę innych zarzutów za niezasadną. Jest tak dlatego, że w przypadku wad uzasadnienia wyroku z art. 141 § 4 p.p.s..a nie można w ogóle dokonać oceny instancyjnej innej niż uwzględniającej ten zarzut. Jednak w rozpoznawanej sprawie Sąd II instancji nie dopatruje się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ten zauważa, że nieporozumieniem jest łączenie w zarzucie tego przepisu z art. 151 p.p.s.a. bo przecież to norma odnosi się do sposobu kontroli, a nie poprawności podejmowanych czynności procesowych przez Sąd I instancji. Zatem w tym zakresie zarzut jest formalnie wadliwy i choćby już z tego powodu nieskuteczny. Przy czym zauważyć trzeba, że merytorycznie także jest nietrafny, bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie prawem określone elementy formalne, a przecież wskazany przepis odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia, a nie jego merytorycznej poprawności. Ten drugi aspekt uzasadnienia może być kwestionowany w skardze kasacyjnej jednak nie przez odniesienie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a., ale do właściwych przepisów materialnych i procesowych, których naruszenie powinno być podnoszone w poprawnie wskazanych podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Z tych względów rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony. W zakresie pozostałych zarzutów procesowych skarga kasacyjna stoi na stanowisku, że Sąd I instancji dokonał wadliwego oddalenia skargi pomimo tego, że organy dopuściły się licznych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego i w ten sposób wadliwie ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy. W ramach tych zarzutów wskazano liczne naruszenia przepisów k.p.a. Sąd II instancji odnosi się do tych zarzutów globalnie, ze względu na ich formalną wadliwość. Poprawne postawienie zarzutu kasacyjnego w zakresie naruszenia przepisów postępowania stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga sformułowania zarzutu, jego uzasadnienie i wykazanie jaki był wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie, bo tylko naruszenia istotnie wpływające na wynik sprawy mogą być skuteczną podstawą kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie, formułując zarzut naruszenia art. 151 lub odwołując się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wskazuje, że organy nie podjęły wszelkich czynności do wyjaśnienia stanu sprawy albo jego oceny, bądź nie podjęły żadnych czynności postępowania dowodowego. Szkopuł tylko w tym, że strona nie wyjaśnia o jakie czynności chodzi i jakie wyjaśnienia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej też nie wynika jakie czynności i braki są naruszeniem konkretnych przepisów k.p.a. wskazanych w zarzucie. Skarga kasacyjna jako formalny i profesjonalny środek prawny nie może posługiwać się takimi ogólnikami, bo w istocie konkretyzacja tak ujętych naruszeń byłaby pozostawiona Sądowi II instancji, a to ze względu na granice sprawy kasacyjnej jest niemożliwe. To nie NSA ma doszukiwać się naruszeń przepisów wymienionych w zarzucie, tylko strona ma przedstawić na czym polega naruszenie konkretnych przepisów, jak powinny być te przepisy stosowane i jaki jest skutek wadliwego ich stosowania dla rozstrzygnięcia. Braki w tym zakresie muszą prowadzić do stwierdzenia niezasadności zarzutów. Wyjątkiem w tym zakresie jest zarzut, który odwołuje się do art. 60 k.c. i art. 65 § 1 i 2 k.c., bo w jego ramach strona twierdzi, że umowa najmu kontenera mogła być dowodem przemawiającym na jej korzyść, a Sąd I instancji wadliwie przyjął, że z jej treści nie wynikają takie konsekwencje. W tym zakresie NSA wskazuje, że Sąd I instancji uznał umowę za dowód w sprawie. Inaczej niż strona zinterpretował jej treść z punktu widzenia ustaleń faktycznych, a więc wskazania podmiotu, na którym ciąży kara za zajęcie pasa drogowego. Jednak tej odmiennej oceny nie można identyfikować z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż to jest problem materialny, tzn. wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zatem rozumienia kręgu podmiotów, na które może być nałożona kara za zajęcie pasa drogowego. W zakresie zarzutów podnoszących naruszenia prawa materialnego L Z podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., przy czym w zakresie obu zarzutów odnoszących się do tych przepisów chodzi o błędną wykładnię, która pozwala wiązać odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia z prawem własności obiektu zajmującego ten pas. Konsekwencją tej wykładni było wadliwe zastosowanie przepisu o nałożeniu kary, gdyż została ona wymierzona podmiotowi, który zgodnie z ustawą nie mógł jej ponieść. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów NSA stwierdza, że pogląd w nich wyrażony jest nietrafny. Słusznie zauważył i podniósł Sąd I instancji, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Jednak od tej zasady dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny. Zdaniem Sądu II instancji w przypadku, gdy kilka podmiotów ma interes faktyczny lub prawny w zajmowaniu pasa drogowego, a żaden z nich nie uzyskał zezwolenia, karę za nielegalne zajęcie powinien ponosić w pierwszej kolejności ten, kto faktycznie zajął pas drogowy, bo to ten podmiot realnie zagraża drodze i bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a przepisy prawa posługują się szeroką formułą, że kara jest wymierzana za zajęcie pasa drogowego. Z tych powodów rozpoznawane zarzuty należało uznać za niezasadne. Za zupełnie niezasadne należało potraktować zarzuty materialne odnoszące się do art. 60 i art. 65 § 1 i 2 k.c. NSA zwraca uwagę, że umowa, do której odnosi się strona nie może być wykładana w zakresie jej treści przez organy i sądy administracyjne. Umowa ta jako element stanu faktycznego podlegała ocenie jak każdy dowód, ale to nie oznacza, że dokonywano jej wykładni, bo tej mogą dokonać tylko sądy cywilne. Z tych wszystkich powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.