II OSK 2393/19

Dnia 26 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 8/19 w sprawie ze skargi A. D. i B. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 8/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] maja 1984 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na rozbudowę i adaptację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dom dwurodzinny przy ul. [...] we W., na działce nr [...]. W dniu 29 grudnia 1986 r. inwestorzy dokonali we właściwym organie zgłoszenia do użytkowania rozbudowy ww. obiektu, co zostało potwierdzone zaświadczeniem z 9 marca 1987 r. Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego, po stwierdzeniu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, nakazał sporządzenie i przedłożenie budowlanego projektu zamiennego. W następstwie ww. decyzji wydanej przez PINB, Prezydent [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. wydał na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję nr [...], którą uchylił opisane powyżej pozwolenie na budowę. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta wnieśli skarżący i I. T., wskazując na niezasadność zastosowania w sprawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji uchylającej ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, co też znajduje potwierdzenie w przywołanym orzecznictwie sądowym. Odnosząc się natomiast do treści pisma z 14 sierpnia 2018 r., w tym pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego, organ odwoławczy stwierdził, że mogą one stanowić podstawę do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 K.p.a.; art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W piśmie przygotowawczym z dnia 12 marca 2019 r. skarżący uzupełnili przedstawioną w skardze argumentację oraz odnieśli się do stanowiska zwartego w odpowiedzi na skargę. Wskazali na, ich zdaniem, niekonstytucyjność art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis nie uwzględnia upływu czasu od wydania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 8/19, oddalając skargę, wskazał na wynikającą z art. 6 K.p.a. zasadę legalizmu i skutki jej obowiązywania, albowiem działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Takim przepisem jest stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, wedle którego, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 ww. ustawy nie jest przy tym pozostawione uznaniu organu, o czym świadczy sposób sformułowania tego przepisu. Jedyną okolicznością, którą musi ustalić i wykazać organ orzekający na mocy art. 36a ust. 2 ww. ustawy, jest to, czy została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Przy tym organ nie ma obowiązku ani prawa badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do oceny prawidłowości działań organów nadzoru budowlanego. Ocena zgodności z prawem decyzji organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego mogła nastąpić jedynie w ramach jej zaskarżenia w trybie odwoławczym, a następnie poprzez skargę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie ocena w tym zakresie wykracza poza zakres rozpoznawanej sprawy, która dotyczy wyłącznie wydania decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę. W obowiązującym stanie prawnym, upływ czasu nie pozbawia organów nadzoru budowlanego kompetencji do oceny legalności budowy i podjęcia działań naprawczych. Zaskarżona decyzja jest natomiast konsekwencją tak określonej kompetencji. W obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa projekty budowlane. Dopóki nie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, tak długo nadzór budowlany nie będzie mógł zatwierdzić projektu zamiennego. Jak wskazano, w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawała w obrocie prawnym decyzja organu nadzoru budowlanego, czego nie mogło zmienić nawet ewentualne wszczęcie postępowania wznowieniowego przed organem nadzoru budowlanego. Z takich też powodów nie narusza w żaden sposób zasady prawdy obiektywnej, zasady praworządności i zasady budzenia zaufania obywateli oraz zasady przekonywania okoliczność, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały ustalenia i badania tych okoliczności faktycznych i prawnych, które pozostawały poza zakresem ich właściwości rzeczowej i nie miały znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z przywołaną wyżej zasadą legalizmu organ winien dokonać oceny materialno-prawnej na chwilę zdarzenia określającego prawa lub obowiązki inwestora, natomiast przepisy prawa procesowego, a takim jest art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, mają zastosowanie z daty wydawania decyzji. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie określonej w art. 8 K.p.a. Sąd wskazał, że dopiero na etapie prac legislacyjnych znajduje się wychodzący do pewnego stopnia na przeciw oczekiwań skarżących, projekt zmian ustawy – Prawo budowlane, dzięki któremu nie będzie można unieważniać pozwolenia na budowę, jeżeli na jego podstawie powstał budynek, a od wydania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie albo dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy upłynęło 5 lat. Ponadto Sąd nie doszukał się aby w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w stopniu, który uprawniałby do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku (uzupełnioną przy piśmie z 8 czerwca 2019 r.) opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 8 ust. 2 i art. 193 Konstytucji RP polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi skarżących bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu niezgodności z Konstytucją RP art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy zarzut ten jest istotny dla sprawy i brak odniesienia się do niego prowadzi do uznania, że Sąd I instancji nawet nie rozważył możliwości bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP w tym skorzystania z uprawnienia jakie daje mu art. 193 Konstytucji RP, co powinno było nastąpić ze względu na wagę podniesionego przez skarżących zarzutu i dużego prawdopodobieństwa jego słuszności, którą potwierdza przyznany w uzasadnieniu skargi fakt prowadzenia prac legislacyjnych dotyczących ograniczenia czasowego usuwania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w zakresie w jakim przepisy te dopuszczają wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę po znacznym upływie czasu wskutek wszczęcia postępowania naprawczego w tej konkretnej sprawie, są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP i naruszają wyrażoną w nim zasadę ochrony praw nabytych, zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywateli do państwa, wobec czego nie powinny mieć znaczenia w tej sprawie w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa procesowego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić braku wypowiedzenia się co do zarzutu niekonstytucyjności RP art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie w jakim przepisy te dopuszczają wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę po znacznym upływie czasu. Po pierwsze, w tym zakresie Sąd I instancji wypowiedział ocenę prawną, zgodnie z którą w obowiązującym stanie prawnym, upływ czasu nie pozbawia organów nadzoru budowlanego kompetencji do oceny legalności budowy i podjęcia działań naprawczych. Po drugie, Sąd wskazał, że dopiero na etapie prac legislacyjnych znajduje się wychodzący do pewnego stopnia naprzeciw oczekiwaniom skarżących, projekt zmian ustawy – Prawo budowlane, dzięki któremu nie będzie można unieważniać pozwolenia na budowę, jeżeli na jego podstawie powstał budynek, a od wydania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie albo dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy upłynęło 5 lat. A zatem argumentację skarżących w omawianym zakresie ocenił z perspektywy postulatów de lege ferenda, które są przedmiotem prac legislacyjnych. Nie można w omawianym zakresie doszukać się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Aktualnie ustawodawca dokonał nowelizacji Prawa budowlanego, zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat oraz nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna – odpowiednio nowe art. 37b i art. 59h dodane przez art. 1 pkt 21 i 48 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zatem wskazywany przez Sąd I instancji proces legislacyjny nie dotyczył stanu faktycznego jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Czym innym jest bowiem brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., a czym innym konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, która to okoliczność wynika nie z faktu wadliwości decyzji, lecz – nielegalnych działań inwestora (istotnego odstąpienia od projektu budowlanego), co wymaga doprowadzenia nielegalnie zrealizowanej budowy do stanu zgodnego z prawem, czemu służy właśnie tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego. To w jego następstwie może zostać zastosowany, jak w okolicznościach tej sprawy, art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby w związku z podjęciem przez inwestora nielegalnych działań inwestycyjnych, konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wyczerpywała przesłankę niekonstytucyjności ww. przepisów Prawa budowlanego. Nie wykazano w skardze kasacyjnej aby w takich okolicznościach sprawy zasada trwałości decyzji administracyjnej miała prymat na zasadą legalizmu. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia prawa materialnego, w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego składa się z kilku etapów. Jeżeli postępowanie naprawcze wynika ze stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to konsekwencją takich ustaleń jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W konsekwencji tego postępowania, niezależnie od zakresu dokonanych istotnych odstępstw, właściwy organ, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Oznacza to konieczność przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który powinien odnosić się nie tylko do istotnych odstępstw, ale do całości inwestycji. W efekcie to taki projekt zamienny jest zatwierdzany na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ w obrocie prawnym nie powinno już być pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem poniekąd wymóg wynikający z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie pozbawia inwestora prawa do uzyskania zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, który swoim zakresem będzie już obejmował dokonane uprzednio nielegalnie istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stąd argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca znacznego upływu czasu od wydania pozwolenia na budowę nie może odnieść zamierzonego skutku, skoro art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma jedynie charakter "porządkujący", co niewadliwie ocenił Sąd I instancji. W takiej zaś sytuacji nie może być mowy o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych, zasady pewności prawa i zasady zaufania obywateli do państwa. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 8 ust. 2 i art. 193 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.