VIII SA/Wa 814/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze sprzeciwu G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257 j.t. ze zm., dalej jako: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017 poz. 1332 j.t. ze zm., dalej jako: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., zatwierdzającej G. K. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, inwestor) projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości J. [...], gmina P. i nakładającej na wnioskodawczynię obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku – uchyliłw całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Inwestor, prowadząc roboty budowlane na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z [...] czerwca 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i [...], położonej w miejscowości J. [...], gmina P., w trakcie wykonywania robót dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Obecnie bezspornym jest, że zmian dokonano w układzie funkcjonalnym budynku, w układzie ścian nośnych i ścianek działowych, wykonano strop żelbetowy monolityczny płytowo-żebrowy zamiast gęstożebrowego typu DZ-3, dobudowano wiatrołap z podcieniem i kotłownię, zmieniono usytuowanie i wielkość otworów okiennych i drzwiowych oraz spadek połaci dachowych z dwuspadowego o jednakowych spadkach połaci na dwuspadowy o różnych spadkach połaci dachowych z przesuniętą kalenicą i facjatą. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r. nakazał inwestorowi sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. Po przedłożeniu przez skarżącą projektu budowlanego zamiennego inwestycji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) decyzją Nr [...] z [...] lipca 2018 r., działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i nałożył na wnioskodawczynię obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zdaniem PINB, zrealizowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zagospodarowania przestrzennego dla tej części gminy. Jak wynika bowiem z pisma Urzędu Gminy w P. z dnia [...] czerwca 2018 r. działka, na której zlokalizowano przedmiotowy budynek została oznaczona w planie symbolem [...]— istniejąca zabudowa zagrodowa do adaptacji i uzupełnienia. Lokalizacja budynku mieszkalnego na tym terenie nie narusza zatem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji dokonał również zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W tym kontekście podał, że według opracowania rysunkowego zatytułowanego "Inwentaryzacja i zagospodarowanie działki adapt. proj. bud. mieszk. jednor. W-030" odległości przedmiotowego budynku od granic z sąsiednimi działkami wynoszą [...] m i [...] m. Nie została również przekroczona linia zabudowy. Zdaniem organu projekt nie narusza więc odległości przewidywanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 poz. 1422 j.t. ze zm., dalej jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Organ zauważył, że zakres wprowadzonych samowolnie zmian w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 1995 r. nie został opisany w opracowaniu projektu zamiennego wykonanego przez mgr inż. K. K., jednak w aktach sprawy znajduje się opracowana przez autora projektu budowlanego zamiennego "opinia techniczna", w której wyszczególniono zakres tych zmian. Również komin dobudowanej w odstępstwie kotłowni spełnia wymogi norm DIN i PN. Po wydłużeniu kanału dymowego za pomocą typowego ocieplonego przewodu stalowego zakończonego nasadą z wiatrowym obrotowym stabilizatorem dymu, spełnia wymogi normowe w zakresie odległości wylotu komina od niepalnego pokrycia dachu, jak również kąt zawarty pomiędzy kalenicą a wylotem nasady umożliwia wylot dymu w strefę rozproszoną. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. K. (dalej: odwołujący się), który wskazał, że odstępstwa od projektu budowlanego przedmiotowego budynku mieszkalnego, jakich dopuściła się skarżąca, nie są zgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Po rozpoznaniu odwołania WINB wydał zaskarżoną decyzję, opisaną na wstępie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia kasatoryjnego wskazał, że organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., a to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego bez uprzedniej kontroli dokumentacji w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawną podstawę decyzji PINB stanowił art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji, stosując się do wytycznych WINB, decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. nakazał skarżącej sporządzenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wraz z obliczeniami konstrukcyjnymi sprawdzającymi, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wyjaśnił, że zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest więc istotną czynnością mającą na celu dokonanie weryfikacji przedstawionego projektu z przepisami prawa. W razie niedokładnego zbadania projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści i przedstawionych rozwiązań czy zgodności z przepisami prawa, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem oraz decyzją zatwierdzającą ten projekt, dlatego też zatwierdzenie projektu musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą. W ocenie organu II instancji PINB nie wykazał, aby dokonał kompleksowej analizy dokumentacji projektowej w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, czego w omawianej sprawie nie uczyniono. W szczególności nie dokonano całościowej analizy rozwiązań przyjętych w projekcie zamiennym w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ powiatowy wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie narusza przepisów prawa miejscowego, gdyż działka, na której się on znajduje położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] — istniejąca zabudowa zagrodowa do adaptacji i uzupełnienia, podczas gdy z informacji uzyskanej z Gminy P. przez organ II instancji wynika, że gmina nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a pozwolenie na budowę omawianego budynku mieszkalnego (decyzja z [...] czerwca 1995 r.) zostało wydane w oparciu o obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z [...] maja 1994 r., który utracił moc obowiązującą w 2003r. Wątpliwości organu odwoławczego budziła także analiza projektu w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego co do zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Na podstawie przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego nie można ocenić, aby usytuowanie spornego obiektu nie naruszało przepisów wskazanych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przedłożona dokumentacja budowlana zamienna nie odpowiada także § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018 poz. 1935 j.t., zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie projektu budowlanego). Organ odwoławczy dostrzegł także, że projekt budowlany zamienny został sporządzony na nieaktualnej mapie. Tymczasem zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie. Ponadto organ I instancji winien ocenić, czy komin, który został wybudowany w kotłowni przylegającej do budynku mieszkalnego, spełnia parametry określone w § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję WINB skarżąca zarzuciła brak podstaw prawnych do uchylenia kolejnej decyzji PINB, kończącej trwające od przeszło 10 lat postępowanie w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu administracji publicznej, jak również w sposób stronniczy, nieuwzględniający słusznego interesu skarżącej jako strony postępowania, czego dowodem jest skrajny formalizm organu. Domagała się uchylenia w całości wydanej decyzji i ostateczne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazała, że obecnie nie ma sporu co do tego, że budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje, wybudowany został w odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Sprawa udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tym samym legalizująca dokonane odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, rozpoznana została przez PINB decyzją nr [...], która opierała się na wadliwej podstawie prawnej, to jednak prawidłowo rozstrzygała sprawę. Mimo to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]stwierdził jej nieważność. Również kolejne decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Skarżąca zarzuciła, że niejednokrotnie przedstawiała dokumenty, które były niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Opracowania te sporządzane były przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Z uwagi na to, że budynek mieszkalny jest zamieszkiwany i żadne roboty budowlane nie są w nim prowadzone, nie do pogodzenia jest wskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji na potrzebę sporządzenia opracowania, określającego jakie roboty mają być prowadzone. Nie znajduje uzasadnienia także wskazanie na potrzebę opracowania projektu zamiennego z opracowaniem projektu zagospodarowania na aktualnej mapie do celów projektowych. Opracowanie z roku 2007 zawierało inwentaryzację powykonawczą geodezyjną i jest wystarczającym dokumentem obrazującym usytuowanie budynku mieszkalnego i innych elementów na działce. Opracowanie w formie projektu zamiennego jest w posiadaniu organu nadzoru budowlanego. Działanie organu II instancji jest skrajnie sformalizowane i naraża skarżącą na nieuzasadnione koszty. Zamieszkały przez nią budynek, usytuowany w prawidłowej odległości od granic działek sąsiednich, nie stwarza uciążliwości dla obiektów znajdujących na tych działkach, nie wprowadza również ograniczeń dla ewentualnej zabudowy działek sąsiednich. Znajdujący się w jej budynku komin został wzniesiony ponad dach na wysokość wymaganą przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej znajdujący się w aktach materiał dowodowy jest wystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw, WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tym wypadku jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Tym samym Sąd nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy w kierunku przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. cbosa). Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ ten w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda, zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. cbosa). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, publ. cbosa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy oraz dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd uznał, że odpowiada ona prawu, gdyż organ odwoławczy wskazał przyczyny, dla których zachodziła konieczność uchylenia rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tym samym rozstrzygnięcie, podjęte w decyzji objętej sprzeciwem, nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., a zarzuty zawarte w sprzeciwie nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, prawidłowe było ustalenie organu odwoławczego, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji, po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego), i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazania w pierwszej kolejności wymaga, iż rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu jest ostatnim w sprawie robót budowlanych, zrealizowanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Organy ustaliły w sposób bezsporny, że budynek jednorodzinny, w którym skarżąca zamieszkuje, został wybudowany w oparciu o decyzję Wójta Gminy P. z [...] czerwca 1995 r. Jednak sposób wykonania budynku różnił się od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa polegały na dokonaniu zmian w układzie funkcjonalnym budynku w układzie ścian nośnych i ścianek działowych, wykonano strop żelbetowy monolityczny płytowo-żebrowy zamiast gęstożebrowego typu DZ-3, dobudowano wiatrołap z podcieniem i kotłownię, zmieniono usytuowanie i wielkość otworów okiennych i drzwiowych oraz spadek połaci dachowych z dwuspadowego o jednakowych spadkach połaci na dwuspadowy o różnych spadkach połaci dachowych z przesuniętą kalenicą i facjatą. Tym samym budowa budynku jednorodzinnego została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Dlatego zaskarżona decyzja zapadła po przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego i po nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (tak też Andrzej Gliniecki w: "Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2014, str. 692). Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, jednakże istotne znaczenie, zwłaszcza na gruncie niniejszej sprawy, ma okoliczność, że przedłożenie żądanego projektu zamiennego w żadnej mierze nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego zatwierdzenia tego projektu. Przeciwnie, niepodjęcie przez organ nadzoru budowlanego wobec złożonego projektu zamiennego właściwych czynności kontrolnych stanowi ewidentne naruszenie prawa. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, zgodność zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Dopiero w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny. Jak wynika z powyższego, w niniejszej sprawie konieczne było więc zbadanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami planistycznymi, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ I instancji ustalił, że pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego zostało wydane na podstawie obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., gdyż działka, na której się on znajduje położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] — istniejąca zabudowa zagrodowa do adaptacji i uzupełnienia. Z ustaleń organu II instancji wynika, że Gmina P. aktualnie nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dotychczas obowiązujący utracił ważność w 2003 roku. Zdaniem Sądu, rację miał organ odwoławczy co do tego, że z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego nie wynika, by zachowane zostały odległości przedmiotowego budynku mieszkalnego od granic z sąsiednimi działkami wskazane w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a te okoliczności były w sprawie sporne. Organ I instancji bezkrytycznie przyjął w tym zakresie odległości wskazane w dokumencie załączonym do projektu zamiennego pod nazwą: "Inwentaryzacja i zagospodarowanie działki adaptacja projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ W-030", sporządzonym przez projektanta K. K. w czerwcu 1995r. Tymczasem ww. inwentaryzacja stanowi załącznik do pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1995 r., Nr [...]. Natomiast bezsporne jest, że budowa budynku mieszkalnego została dokonana z odstępstwami od zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego, w tym m.in. dobudowano wiatrołap z podcieniem i kotłownię, a dodatkowo z dokonanych przez PINB oględzin w dniu [...] grudnia 2017 r. wynikało, że tylna ściana szczytowa obiektu zbliżona jest do ogrodzenia z posesją odwołującego się, położoną w J. [...]. Odległość naroża bliższego od drogi do ogrodzenia wynosi [...] m, zaś odległość dobudówki, w której znajduje się kotłownia, wynosi [...] m. Z treści odwołania zaś wynika, że w ścianie szczytowej budynku skarżącej są okna, a odległość od ogrodzenia pomiędzy posesjami wynosi w granicach od [...]m do [...]m. Poza tym organ I instancji przed zatwierdzeniem dokumentacji projektowej zamiennej pobieżnie ocenił parametry komina, wybudowanego w kotłowni przylegającej do przedmiotowego budynku mieszkalnego, nie wyjaśniając dokładnie, czy spełnia on wymogi określone w § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W tym zakresie winien dokonać wnikliwej analizy, bowiem – jak wynika z odwołania - ta kwestia jest szczególnie sporna między skarżącą a odwołującym się. Nie sposób podważyć także ustalenia organu odwoławczego w zakresie, w jakim stwierdza, że znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany zamienny narusza art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że winien on zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie. Tymczasem mapa znajdująca się w dokumentacji projektowej z września 2013 r. została zaewidencjonowana w Starostwie Powiatowym w R. Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] listopada 2004 r. pod numerem [...]. Poza tym opinia techniczna odnosząca się do zrealizowanych istotnych zmian wprowadzonych samowolnie przez inwestora w budynku mieszkalnym w stosunku do projektu, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 1995 r., nie może – wbrew ustaleniom organu I instancji – spełniać wymogów przewidzianych co do formy projektu budowlanego zamiennego. Opinia techniczna pochodzi bowiem z 2007r. i nie stanowi części kontrolowanego projektu zamiennego, tylko została wykonana na użytek inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Sąd podziela zatem ustalenia WINB, że przedłożona dokumentacja budowlana zamienna nie odpowiada przepisom zawartym w rozporządzeniu w sprawie projektu budowlanego, w szczególności § 8 tego aktu, który stanowi co powinien określać projekt zagospodarowania działki lub terenu w części opisowej i rysunkowej. Mając na uwadze wyżej podniesione okoliczności należało podzielić ocenę organu odwoławczego, że PINB, wydając decyzję nr [...] z [...] lipca 2018 r., naruszył przepisy postępowania zawarte w art. 7 i art. 77 K.p.a. Nie można bowiem pominąć, że stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej (zarówno I instancji, jak i organ odwoławczy) stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z kolei z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wniesiony przez skarżącą sprzeciw nie mógł zatem odnieść zamierzonego przez nią skutku. Wskazane przez WINB uchybienia w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności analizy dokumentacji projektowej zamiennej, dowodzą naruszenia przez PINB ww. przepisów postępowania wyjaśniającego, a przez to również naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom sprzeciwu, organ odwoławczy trafnie dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów postępowania i niedokładnego wyjaśnienia sprawy, które uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem konieczne do wykonania przez PINB czynności wyjaśniające przekraczają zakres określony w art. 136 K.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że przepis art. 136 § 1 K.p.a. wskazuje jedynie na możliwość uzupełnienia dowodów. Nie może zatem prowadzić do zastępowania organu I instancji w jego obowiązkach, polegających na wyczerpującym zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego. Zasadne było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z uwagami i wskazówkami organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.