II OSK 1130/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 748/16 w sprawie ze skargi Z. S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Z. S.A. w K. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 2.000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. w sprawie ze skargi Z. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) z dnia [...] grudnia 2015 r., w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. (dalej ŚWIOŚ) z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: ŚWIOŚ decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. wymierzył Z. S.A. – na podstawie art. 236d ust. 1w zw. z art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej p.o.ś.) – karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprzekazanie w terminie do 31 marca 2012 r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2011 r. Rozpatrując odwołanie GIOŚ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ ustalił, że Z. S.A. były zobowiązane do złożenia sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, na podstawie art. 236b ust. 1 p.o.ś., jednak obowiązek ten wykonał z naruszeniem wskazanego terminu, dlatego organ zobowiązany był do nałożenia kary w wysokości 10 000 zł. Z. S.A. wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GIOŚ z [...] grudnia 2015 r. Decyzji tej zarzuciły w szczególności naruszenie art. 236d ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 236b p.o.ś. i w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz niezastosowanie art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, podzielając najdalej idący zarzut, tj. naruszenia art. 236d ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 2 Konstytucji – poprzez automatyczne zastosowanie rażąco wygórowanej, dolegliwej, niewspółmiernej i materialnie nieproporcjonalnej kary w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącej wobec obowiązku ustawowego. Sąd nadmienił, że akceptuje dominujący w orzecznictwie pogląd, że sądy i inne organy stosowania prawa nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje walor mocy obowiązującej. W niniejszej sprawie podstawę prawną orzekania stanowił przepis rangi ustawowej, tj. ustawy p.o.ś., stąd sąd orzekający nabierając wątpliwości co do konstytucyjności tych norm prawa powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 236d ust. 1 p.o.ś., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za nieterminowe przekazanie sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006, jest zgodny z Konstytucją. Orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywoła wówczas ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r., P 26/11, podjęty na gruncie art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wskazał, że ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Mając powyższe względy na uwadze w tej konkretnej sprawie Sąd odstąpił od wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzając przy tym, że odmowa zastosowania ocenianej normy prawnej w zakresie wysokości kary pieniężnej powoduje dalsze skutki. Otóż zbyt represyjna kara 10.000 zł nie może zostać nałożona w przypadku bezspornie stwierdzonego faktu złożenia sprawozdania po terminie. Jednakże z tego tytułu nie można, w ocenie Sądu, wywieść, że w ogóle taka kara nie może zostać nałożona, a postępowanie winno zostać umorzone. W ocenie Sądu organ winien ustalić wysokość sankcji w takiej wysokości jaka została przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o odpadach wskutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł GIOŚ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 8 ust. 2 Konstytucji, przez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że Sądy mogą odstąpić od zastosowania przepisu ustawy, w przypadku gdy przepis ten zdaniem Sądu, w sposób oczywisty pozostaje sprzeczny z Konstytucją, w sytuacji gdy przepis ustawy obowiązuje i zarówno Sądy, jak i organy mają obowiązek stosowania go; - art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji, przez błędną ich wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje prawo Sądu do odmowy zastosowania przepisu obowiązującej ustawy, przewidującego nałożenie obligatoryjnej administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji istnienia domniemania zgodności ustawy z Konstytucją i podleganiu zarówno Konstytucji jak i ustawom; - art. 178 ust. 1 Konstytucji, przez błędną jego wykładnię, poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i błędne uznanie, z pominięciem zasady domniemania zgodności ustaw z Konstytucją, że Sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania obligatoryjnego przepisu, który to zdaniem Sądu przepis jest w sposób oczywisty sprzeczny z Konstytucją, w sytuacji gdy dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niezgodności danego przepisu z Konstytucją, przepis ten obowiązuje i sędziowie podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom; - art. 178 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 236d ust. 1 p.o.ś., poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i błędne uznanie, że art. 178 ust. 1 Konstytucji uprawnia Sąd do odmowy zastosowania obligatoryjnego przepisu, w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie ustawowym, w sytuacji gdy dopóki przepis obowiązuje zarówno Sądy, jak i organy mają bezwzględny obowiązek stosowania go; II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 236d ust. 1 p.o.ś., poprzez pominięcie, przy uchylaniu decyzji organów obu instancji, że przepis art. 236d ust. 1 p.o.ś. nakłada na organ obligatoryjny obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej sytuacji, przy spełnieniu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a uchylenie decyzji organów obu instancji doprowadzi do braku możliwości wydania orzeczenia w danym postępowaniu, gdyż zastosowanie innej wysokości kary, na podstawie przepisu przewidującego nałożenie kary w określonej ściśle wysokości nie jest możliwe. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyły Z. S.A., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W sytuacji nie oddalenia skargi strona skarżąca w I instancji wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, czy art. 236d ust. 1 p.o.ś. jest zgodny z Konstytucją. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł dodatkowo o zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy w jej realiach zachodziła podstawa do odmowy zastosowania przez Sąd przepisów rangi ustawowej bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji należało odmówić zastosowania przepisów rangi ustawowej bez potrzeby przedstawiania pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu, gdyż art. 236d ust. 1 p.o.ś. w sposób oczywisty jest sprzeczny z Konstytucją, a oczywistość ta wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 października 2013 r., P 26/11, podjętego na gruncie art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jest niekonstytucyjny, bowiem przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ winien ustalić wysokość sankcji w wysokości jaka została przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o odpadach wskutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji. W opinii skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nie mógł odmówić zastosowania art. 236d ust. 1 p.o.ś., gdyż istnieje domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją, a uchylenie decyzji organów obu instancji doprowadzi do braku możliwości wydania orzeczenia, gdyż zastosowanie innej wysokości kary, na podstawie przepisu przewidującego nałożenie kary w określonej wysokości, nie jest możliwe. Rozpatrując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność zarzutu naruszenia naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z prawem. W opinii skarżącego kasacyjnie organu w niniejszej sprawie Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 236d ust. 1 p.o.ś., przez pominięcie, przy uchylaniu decyzji organów obu instancji, że przepis art. 236d ust. 1 p.o.ś. nakłada na organ obligatoryjny obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej sytuacji, przy spełnieniu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a uchylenie decyzji organów obu instancji doprowadzi do braku możliwości wydania orzeczenia w danym postępowaniu, gdyż zastosowanie innej wysokości kary, na podstawie przepisu przewidującego nałożenie kary w określonej ściśle wysokości nie jest możliwe. Zarzut ten jest zasadny. Nie negując bowiem, co do zasady, że mogą zachodzić sytuacje, w których Sądy mogą odstąpić od zastosowania konkretnego przepisu ustawy, w przypadku gdy przepis ten – w uzasadnionej ocenie Sądu – w sposób oczywisty pozostaje sprzeczny z Konstytucją, pomimo braku wyraźnego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do tego unormowania, stwierdzić należy, że odmowa zastosowania przez Sąd przepisu nie może prowadzić do sytuacji, w której brak będzie możliwości wydania orzeczenia na podstawie obowiązujących przepisów, regulujących daną problematykę. Taka zaś sytuacja zachodziłaby w niniejszej sprawie, gdyby przyjąć, tak jak uczynił to Sąd I instancji, że w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 236d ust. 1 p.o.ś. organ winien ustalić wysokość sankcji w takiej wysokości jaka została przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o odpadach wskutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji. Jeżeli zatem Sąd I instancji uważał, że przepis art. 236d ust. 1 p.o.ś. jest niezgodny z Konstytucją, to winien był w tej kwestii wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku w istocie spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko samodzielnie ocenił zgodność z Konstytucją wyżej wskazanego przepisu, ale również prawotwórczo przesądził o trybie ustalenia wysokości sankcji. Stanowisko takie nie jest prawidłowe, bowiem do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a nie tworzenie prawa. W sytuacji gdyby Sąd I instancji rozważał kwestię ewentualnego zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zgodności z Konstytucją art. 236d ust. 1 p.o.ś. winien jednak wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie opóźnienie w niewypełnieniu obowiązku z art. 236b ust. 1 p.o.ś. było znaczne i wynosiło blisko 1 rok i 8 miesięcy. Sąd ten winien też uwzględnić, że art. 236b ust. 1 p.o.ś. mówi o przekroczeniu wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów, a art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach mówił o nie przekazaniu zbiorczego zestawienia danych. Materie regulowane w tych przepisach są więc różne. Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie rozważał w ogóle co dany podmiot ma złożyć w określonym terminie, a jedynie skupił się na przekroczeniu terminu i przewidzianej za to sankcji. Tymczasem istotne jest nie tylko samo przekroczenie terminu, ale również to, co w tym terminie miało zostać dokonane. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie miał wystarczających podstaw do odstąpienia od zastosowania przepisu art. 236d ust. 1 p.o.ś., a więc zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego również znajdują usprawiedliwione podstawy. Z uwagi na materię regulowaną przez art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 p.o.ś. oraz znaczne opóźnienie przez stronę skarżącą w I instancji w niewypełnieniu obowiązku z art. 236b ust. 1 p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, czy art. 236d ust. 1 p.o.ś. jest zgodny z Konstytucją. Nie wyklucza to jednak możliwości skierowania takiego pytania przez Sąd I instancji, o ile tylko będzie on widział taką potrzebę podczas ponownego rozpoznawania sprawy. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższe wskazania przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.