I SA/Ol 741/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Rząp po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B.O. (dalej: "strona" lub "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (dalej: "SKO", "Kolegium" lub organ odwoławczy") utrzymująca w mocy decyzję Starosty (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia "[...]" o nr: "[...]"w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") do zakupu łóżka rehabilitacyjnego. Z akt sprawy wynika, że strona w dniu "[...]"r. złożyła do Starosty wniosek o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON na likwidację barier technicznych, tj. na zakup specjalistycznego łóżka rehabilitacyjnego, umożliwiającego sprawniejsze poruszanie się w obrębie domu. Wysokość wnioskowanego dofinansowania miała stanowić 95 % ogólnej kwoty przedsięwzięcia, wynoszącej 3.790,50 zł. Starosta odmówił przyznania w/w dofinansowania decyzją: "[...]"r., uchyloną przez Kolegium decyzją z dnia "[...]"z powodu stwierdzenia uchybień proceduralnych. Rozpatrując sprawę ponownie, Starosta decyzją z dnia "[...]"ponownie odmówił przyznania dofinansowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]"r. w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki PFRON przyznane powiatowi. W uchwale tej dokonano podziału środków Funduszu na poszczególne zadania, w tym na dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Środki te wynosiły 60 000 zł. Organ wyjaśnił, że z tej kwoty rozdysponowano w 2018 r.: 42.540 zł na likwidację barier architektonicznych, tj. uwzględniono 6 z 29 wniosków, 8.112 zł na likwidację barier w komunikowaniu, tj. uwzględniono 5 z 26 wniosków oraz 5.414 zł na likwidację barier technicznych, tj. uwzględniono 1 z 10 wniosków. Ponadto organ powołał się na "Zasady rozpatrywania wniosków osób z niepełnosprawnością o dofinansowanie ze środków PFRON obowiązujące w Powiecie w 2018 r." z dnia 21 marca 2018 r. opracowane przez Komisję doradczo-opiniodawczą. Organ wskazał, że ww. Komisja ustaliła, iż wnioski o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych, dotyczące zaopatrzenia osób niepełnosprawnych w łóżko rehabilitacyjne/magnetyczne w 2018 r. nie zostaną objęte dofinansowaniem ze środków Funduszu z uwagi na znikome środki finansowe przeznaczone, w kwocie 60.000 zł, rozdysponowanej w wyżej przedstawiony sposób. Organ wskazał także, że istnieje możliwość wypożyczenia łóżka okresowo za niewielką odpłatnością, co było przyczyną, dla której nie objęto w 2018 r. dofinansowaniem w 2018 r. zakupu łóżek rehabilitacyjnych. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Rozporządzenie MPiPS"), nie przyznano organom jednostek powiatu uprawnienia do samodzielnego modyfikowania ustawowego kręgu przedmiotów służących do likwidacji barier technicznych. Dlatego wskazane w decyzji kryteria, w oparciu o które dokonano odmowy dofinansowania ustalone przez Komisję opiniodawczą, są nietransparentne i dowolne. Zaskarżoną do WSA w Olsztynie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art.35a ust.1 pkt 7 lit.d ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także na przepisy wykonawcze do tej ustawy wydane na podstawie art.35a ust.4, tj. na przepisy ww. Rozporządzenia MPiPS. Organ odwoławczy wskazał, że z §9 ust.4 Rozporządzenia MPiPS wynika, że dofinansowanie ze środków Funduszu nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu. Kolegium uznało, że podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma to, że w dniu 20 lutego 2018 r. strona nabyła za kwotę 3.990 zł łóżko rehabilitacyjne "[...]" z leżem drewnianym, co wynika z faktury pro forma nr "[...]"wystawionej w dniu 20 lutego 2018 r. Z kolei wniosek o dofinansowanie datowany jest na dzień 20 lutego 2018 r. i wpłynął do organu w dniu 2 marca 2018 r. To oznacza, że zgodnie z ww. przepisem Rozporządzenia MPiPS, niedopuszczalne jest przyznanie wnioskowanego dofinansowania z uwagi na nabycie przez stronę przed rozpatrzeniem wniosku, z własnych środków łóżka rehabilitacyjnego. Dlatego SKO uznało, że należy utrzymać w mocy decyzję Starosty odmawiającą przyznania dofinansowania, aczkolwiek z innych powodów, niż podane przez organ pierwszej instancji. Od decyzji powyższej złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący, reprezentowany, przez profesjonalnego pełnomocnika, zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zarzucono zaskarżonej decyzji wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co narusza art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art.6, art.7 i art.8 Kpa w zw. z art.35a. ust.4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z §6 pkt1 Rozporządzenia MPiPS w związku z art.77 w zw. z art.107 §1 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron i dokonanie ustaleń stanu faktycznego w sposób sprzeczny z podstawowymi wskazaniami wiedzy, poprzez całkowite naruszenie podstawowych zasad wiedzy z zakresu rachunkowości, które doprowadziło do rażąco wadliwego ustalenia, iż faktura proforma in genere jest dowodem zakupu - podczas gdy nie jest ona jakimkolwiek księgowym dowodem zakupu, lecz jedynie ofertą cenową, co stanowi powszechną praktykę w handlu. W ocenie skarżącego powyższe naruszenia doprowadziły także do wadliwego ustalenia, że skarżący na podstawie faktury pro forma z dnia 20 lutego 2018 r. nr "[...]" (a więc przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie) nabył łóżko rehabilitacyjne - podczas gdy skarżący nie nabył wskazanego łóżka rehabilitacyjna, a wskazana faktura była jedynie ofertą cenową. Skarżący podniósł także, że jest osobą niepełnosprawną zaawansowaną wiekowo (88 lat) i wbrew temu, co stwierdził organ, przedmiotowego łóżka nie nabył do tej pory. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, że a limine wykluczył możliwość otrzymania dofinansowania do zakupu łóżka rehabilitacyjnego, zaś organ odwoławczy zarzutu tego nie rozpoznał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W dniu 15 stycznia 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego z dnia 8 stycznia 2019 r., w którym podtrzymuje dotychczasowe stanowisko oraz polemizuje z treścią odpowiedzi na skargę. Podnosi, że organ odwoławczy nie przeprowadził rozpytań wystawcy faktury pro forma, co stanowi rażące naruszenie zawartej w art.8 §1 Kpa, tj. zasady zaufania do organu. Wskazuje na charakter faktury pro forma, nie posiadającej cech dowodu sprzedaży oraz zarzuca SKO brak działań dowodowych w celu wyjaśnienia terminu i numeru tego dokumentu. Zarzuca także, że na etapie przygotowywania odpowiedzi na skargę pracownik SKO zwrócił się do X sp. z o.o. (sprzedawca sprzętu rehabilitacyjnego) o udzielenie informacji w sprawie nabycia przez skarżącego łóżka, lecz po uzyskaniu odpowiedzi korzystnej dla skarżącego, zaniecał dalszych ustaleń. Do pisma procesowego załączył skarżący wydruk maila od pracownika ww. spółki, z dnia 3 grudnia 2018 r., wnioskując o włączenie tej wiadomości jako dowodu w sprawie na okoliczność jego treści, charakteru wskazanej faktury pro forma i braku zakupu łóżka przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych należy do zadań powiatu, co wynika z art.35a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. DzU 2016 poz.2046 ze zm.). Wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań oraz tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków Funduszu określają przepisy Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (tj. DzU 2015 poz.926). Przepis §2 pkt4 rozporządzenia przewiduje możliwość finansowania w całości lub w części ze środków likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Zgodnie z §10 ust.1 pkt1 rozporządzenia dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy, właściwego dla miejsca zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Wniosek osoby niepełnosprawnej powinien zawierać (§11 ust.1) między innymi imię, nazwisko, adres zamieszkania, przedmiot dofinansowania, miejsce realizacji zadania i cel dofinansowania, wysokość kwoty wnioskowanego dofinansowania ze środków Funduszu. Zgodnie z §13 ust.4 rozporządzenia wysokość dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych wynosi do 95% kosztów przedsięwzięcia, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Z §9 ust.4 Rozporządzenia MPiPS wynika, że dofinansowanie ze środków nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu. Ten właśnie przepis powołało Kolegium jako uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne sprawy nie uzasadniały oparcia odmowy przyznania dofinansowania na uznaniu, że doszło do zakupu łóżka rehabilitacyjnego przed przyznaniem środków finansowych bądź przed zawarciem umowy o dofinansowanie. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium co do znaczenia, w kontekście §9 ust.4 Rozporządzenia MPiPS, znajdującej się w aktach sprawy faktury pro forma. Rację ma skarżący, wywodząc, że faktura pro forma nie jest dowodem księgowym, lecz jest dokumentem wystawianym w obrocie gospodarczym wytworzonym w celu potwierdzenie złożenia oferty czy przyjęcia zamówienia do realizacji. To właśnie użycie na tym dokumencie oznaczenia "pro forma" odróżnia go od faktur dokumentujących nabycie towarów lub usług. Prawdą jest także to, co podniesiono w skardze, że faktura pro forma nie należy do dowodów księgowych, wymienionych art. 20 ust. 2 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (tj. DzU 2018, poz.395 ze zm.) co oznacza, że nie może być podstawą zapisów w księgach rachunkowych, nie jest bowiem dowodem księgowym stwierdzającym dokonanie operacji gospodarczej. To także dowodzi braku możliwości uznania faktury pro forma za fakturę będącą dokumentem potwierdzającym dokonanie transakcji (por. wyrok z dnia 3 grudnia 2010 r. III SA/Wa 2559/10 Baza CBOSA). Zatem niezasadnie uznało Kolegium, że przedłożona przez skarżącego faktura pro forma dokumentuje nabycie przez niego łóżka rehabilitacyjnego przed przyznaniem środków na dofinansowanie. Dlatego też Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji SKO ze względu na naruszenie prawa materialnego, tj. niezasadne zastosowanie przepisu §9 ust.4 Rozporządzenia MPiPS, stanowiące także naruszenie zawartej w art.7 Kpa zasady prawdy obiektywnej, mówiącej, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także naruszające art.77 i art.80 Kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Bowiem zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, iż strona w dniu 20 lutego 2018 r. nabyła łóżko rehabilitacyjne. Sąd podkreśla, że istotą działania organu odwoławczego jest zarówno kontrola zaskarżonej decyzji, jak i ponowne rozpatrzenie całej sprawy. Dlatego organ odwoławczy powinien ocenić, czy argumentacja decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowa merytorycznie oraz czy decyzja wydana została zgodnie z obowiązującą organ procedurą, co jest o tyle istotne, że w decyzji organu pierwszej instancji brak powołania przepisów Kpa. Organ odwoławczy powinien także, w ramach ponownego rozpatrzenia całej sprawy, odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania. Z art.107 §3 Kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji organ z ww. obowiązków nie wywiązał się, nie dokonał bowiem oceny argumentacji zaprezentowanej w decyzji Starosty oraz nie przeanalizował żadnego z zarzutów odwołania. Należy także zwrócić uwagę na to, że wszelkich czynności w sprawie może organ dokonywać do czasu jej zakończenia, czyli do wydania decyzji. Na podstawie art.104 § 1 i 2 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy na podstawie art.136 §1 Kpa, lecz jest to możliwe tylko do czasu wydania decyzji przez ten organ. Bowiem zgodnie z art.110 §1 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zatem po wydaniu decyzji sprawa jest zakończona i nie jest możliwe dalsze gromadzenie dowodów. Dlatego o informację co do ewentualnego nabycia łóżka rehabilitacyjnego przez skarżącego mógł organ zwrócić się do sprzedawcy tylko do czasu wydania decyzji przez SKO. Żadne później uzyskane informacje lub dowody nie mogłyby zostać wykorzystane po wydaniu decyzji, nawet, gdyby miały znaczenie dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Z tych samych przyczyn nie uznał Sąd wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie dowodu z wydruku maila załączonego do pisma procesowego dnia 8 stycznia 2019 r. Zgodnie z art.106 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz U 2018 poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa") sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wydruk maila, po pierwsze, nie jest dokumentem, nie został też poświadczony za zgodność z oryginałem, po drugie zaś sporządzony został już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dlatego też Sąd postanowił na podstawie art.106 §5 ppsa oddalić ww. wniosek dowodowy. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną zawartą w wyroku, w szczególności w odniesieniu do roli faktury pro forma jako dokumentu nie będącego dowodem zakupu łóżka rehabilitacyjnego, a także dokona pełnej kontroli instancyjnej, czyli ponownie rozpatrzy całą sprawę, w tym rozważy zasadność argumentów decyzji organu pierwszej instancji i przeanalizuje wszystkie zarzuty odwołania, w tym również dotyczący wykluczenia "z góry" możliwości przyznania dofinansowania na zakup ww. łóżka. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.200 i art.205 §2 oraz art.209 ppsa oraz §14 ust.1 pkt1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DzU poz.1800 ze zm.). Na tej podstawie zasądzono kwotę 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art.145 §1 pkt1 lit.a i c ppsa uwzględnił skargę.