II SA/Po 775/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...], II. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (dziewięćset [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1257 ze zm.) oraz art. 35 ust 1 i 3 w związku z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), odmówił uznania za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udzielenie pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w G., na nieruchomości stanowiącej własność J. M. (sprawa [...]). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. S. K., działając przez pełnomocnika, zwrócił się o wznowienie postępowania i uznanie za stronę w postępowaniu administracyjnym zakończonym wspomnianą decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2018 r. W podaniu tym wnioskodawca zwrócił uwagę, że realizacja wskazanej we wniosku inwestycji na nieruchomości J. M. w sposób bezpośredni oddziałuje na nieruchomośc jego mocodawcy w zakresie możliwego zwielokrotnienia ruchu z wykorzystaniem jego gruntu. Działka nr [...] nie posiada ustanowionej służebności gruntowej, stąd jej obsługa komunikacyjna może odbywać się przez działki stanowiące własność S. K.. Postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. wznowiono postępowanie administracyjne. Po analizie zgromadzonych dokumentów organ I instancji stwierdził, że: po pierwsze, inwestor, J. M., posiada ustanowioną służebność przejazdu i przechodu na działce nr [...], na odcinku 27 m od ul. [...], a na działkach nr [...] i [...] – drogę konieczną. Według rejestru nieruchomości działki o nr ewid. [...] i [...] są drogami, a działka nr [...] stanowi grunt orny; po drugie, inwestor przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza G. z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczącą budowy trzech budynków jednorodzinnych na działkach o nr ewid. [...] i [...], w której w pkt. 3 wskazano dostęp do drogi publicznej poprzez teren działek służebnych nr ewid. [...], [...],[...]; po trzecie, projekt zagospodarowania terenu przewiduje budowę trzech budynków jednorodzinnych, z których każdy usytuowany jest na obu działkach tj. nr [...] i [...]. Według Starosty [...], obszar oddziaływania projektowanych budynków nie wykracza poza granice działek, na których zostały usytuowane. Budowa w żaden sposób nie ogranicza dostępu do drogi publicznej działki nr [...], jak również nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskujący nie wskazał i nie uprawdopodobnił, w czym upatruje swojego interesu prawnego i na czym opiera swoje żądanie. Organ wskazał, odnosząc się do kwestii braku ustanowionej służebności przejazdu i przechodu dla działki nr [...], że została ona rozstrzygnięta w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 1019/15), wydanym w toku postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że prawidłowo ustalono obsługę komunikacyjną inwestycji poprzez działkę nr [...] oraz działki [...] i [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K., wskazując naruszenie przez organ I instancji art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że wydana decyzja w sposób bezpośredni narusza jego interes, jako właściciela nieruchomości sąsiedzniej, w tym nieruchomości obciążonej służebnością drogową. Dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] – nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości należących do skarżącego, na którego terenie zlokalizowany jest duży zakład produkcyjny zatrudniający około 100 osób, zapewniony ma być przy wykorzystaniu wąskiego pasa gruntu ograniczonego ścianami budynku i betonowym ogrodzeniem, bez miejsc, w których może ustąpić i schonić się pieszy przed nadjeżdżacym pojazdem; pas gruntu jest na tyle wąski, że nie pozwala na wymienięcie się dwóch pojazdów ciężarowych – odcinka wewnątrzzakładowej drogi, w tym również pełniącej funkcję drogi przeciwpożarowej. Skarżący wskazał, że obawia się odpowiedzialności karnej i materialnej za szkody i potencjalne tragedie, które mogą wydarzyć się w wyniku zwielokrotnienia ruchu w trakcie budowy, jak i po jej zrealizowaniu – w szczególności ruchu pieszego mieszkańców "mini osiedla", które jest projektowane. Zdaniem strony, realizacja przedmiotowej inwestycji nie tylko w sposób oczywisty oddziałuje na możliwości zagospodarowania terenu będącego własnością skarżącego, ale wręcz wymusza podjęcie szeregu działań i czynności podyktowanych względami bezpieczeństwa. S. K. wywiódł, że organ administracji w żadnej mierze nie wziął pod uwagę, że działki objęte planowaną inwestycją w 90% graniczą z działkami wchodzącymi w skład nieruchomości skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą w znacznych rozmiarach. Teren objęty inwestycją polegającą na budowie trzech bliźniaków "wcina się" w teren zakładu przemysłowego, z halami produkcyjnymi z branży meblarskiej, a zatem z całym szeregiem pomieszczeń z podwyższonymi standardami przeciwpożarowymi (np. lakiernie, składy chemikaliów itp.). Wobec tego, w ocenie skarżącego, realizacja przedmiotowej inwestycji w sposób bezpośredni oddziałuje na możliwości zagospodarowania terenu przez właściciela – rozbudowy zakładu produkcyjnego, chociażby w zakresie konieczności zapewnienia odpowiednich odległości od sąsiednich budynków i bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 §1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i orzekł o wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego J. M. pozwolenia na budowę, z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. – tj. w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – nie uchylił powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w G.. S. K. powinien być stroną postępowania o wydanie wskazanego pozwolenia na budowę. Działka o numerze ew. [...] obciążona jest służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu każdoczesnego właściciela działek o nr [...] i [...] stanowiących własność J. M. W takiej sytuacji prawo własności działki, poprzez którą ustanowiono dojazd do cudzej nieruchomości doznaje w istocie ingerencji, skutkującej koniecznością przyjęcia interesu prawnego właściciela działki w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie odwoławcze oparto na materiale dowodowym zebrany na etapie postępowania organu I instancji. Według organu odwoławczego, jakkolwiek działka nr [...] nie posiada prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej poprzez działki służebne, to jednak nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż obsługa komunikacyjna całego terenu inwestycji będzie się odbywać również poprzez działkę nr [...] (stanowiącą własność inwestora), która z kolei stanowi łącznik pomiędzy całym terenem inwestycji, a działką służebną (z gwarancją dostępu do drogi publicznej poprzez działki służebne). W do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, S. K. wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji, zarzucając: 1. naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jej błędne zastosowanie w stanie faktycznym, wskazującym jednoznacznie na pominięcie udziału skarżącego S. K., jako strony w postępowaniu z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, co ze względu na materiainoprawny charakter wady wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (pozbawienie możliwości udziału strony bez jej winy), powinno skutkować uznaniem, że art. 146 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania; 2. naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym, wskazującym jednoznacznie na pominięcie udziału skarżącego S. K. jako strony w postępowaniu z wniosku o udzielenie pozwoienia na uuuowę, co ze wzgięu na materialnoprawny charakter wady wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (pozbawienie możliwości udziału strony bez jej winy), winno skutkować uchyleniem dotychczasowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał na bezzasadność zawartych w niej zarzutów i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. uczestnik postępowania, J. M., wskazał, że ustalenia Wojewody odnośnie do posiadania przez skarżącego interesu prawnego są błędne i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Natomiast, jego zdaniem, w sprawie występują okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organy obu instancji administracyjnych dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanym przypadku zaistniały dwa zasadnicze problemy prawne. Pierwszy odnosi się do stwierdzenia, czy S. K. powinien zostać uznany za stronę postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w G., na nieruchomości stanowiącej własność J. M.. Ocena posiadania przez skarżącego interesu prawnego w tym postępowaniu powinna uwzględniać treść art. 28 k.p.a. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: ustawa Prawo budowlane). Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Starosty [...], obszar oddziaływania projektowanych budynków nie wykracza poza granice działek, na których zostały usytuowane. Stąd S. K. nie posiada interesu prawnego legitymującego go do występowania w charakterze strony we wskazanym postępowaniu. Wojewoda nie podzielił stanowiska organu I instancji, przyjmując, że S. K. powinien być stroną postępowania o wydanie wskazanego pozwolenia na budowę. Według organu odwoławczego, skoro działka o numerze ew. [...] obciążona jest służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu każdoczesnego właściciela działek o nr [...] i [...] stanowiących własność J. M. – istnieje konieczność przyjęcia interesu prawnego właścicieli tych działek w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, w badanym przypadku ocena stanowiska Wojewody w powyższym zakresie jest przewczesna. W analizowanej sprawie zabrakło oparcia rozstrzygnięcia organu odwoławczego we wspomnianym zakresie na właściwych ustaleniach faktycznych. Dotyczy to również działań organu I instancji, który – jak wskazano – doszedł do odmiennej konkluzji aniżeli organ odwoławczy. Zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu odwoławczym organy administracyjne wywiodły, że działka o numerze ew. [...] obciążona jest służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu każdoczesnego właściciela działek o nr [...] i [...] stanowiących własność J. M. – przez pas gruntu o szerokości 5,00 m rozpoczynający się od granicy z działką nr [...] oraz działkę nr [...] od strony ulicy [...] wzdłuż działki nr [...] do bramy znajdującej się na działce nr [...] w odległości 27 m od ulicy [...]. W aktach sprawy brak jest jednak (oryginału albo odpisu) orzeczenia właściwego sądu ustanawiającego wskazaną służebność gruntową. Wobec tego ocenie Sądu w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej nie poddają się ustalenia organów obu instancji odnośnie do istnienia oraz kształtu prawnego wspomnianego ograniczonego prawa rzeczowego. W rezultacie ocenie sądowoadministracyjnej nie poddaje się również kwestia prawidłowości uznania przez organ odwoławczy, że skarżącemu przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w G.. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W myśl zasady prawy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Tak poczynione ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego stanowi błąd proceduralny przekładający się na materialnoprawne rozstrzygnięcie, będący podstawą do wzruszenia decyzji. W badanej sprawie materiał dowodowy nie zawiera wspomnianego orzeczenia sądu o ustanawieniu wskazanej służebności gruntowej. Na podstawie tego dowodu organy obu instancji oparły – istotne dla sprawy ustalenia – w kwestii istnienia albo nieistnienia interesu prawnego strony skarżącej w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wspomnianych budynków na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w G.. Uchybienie to, polegające na naruszeniu normy z art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższej perspektywie, w ocenie Sądu, jako z gruntu nieprawidłowa jawi się decyzja odwoławcza Wojewody w zakresie drugiej z wymienionych kwestii, dotyczącej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, że w wyniku wznowienia postępowania zwyczajnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji pierwszoinstancyjnej, stąd istniała konieczność zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy stwierdzić, że Wojewoda przywołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia niewłaściwą podstawę prawną: art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy z decyzji wynika, że w istocie chodziło mu o art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Postępowanie wznowienie nie jest tylko postępowaniem weryfikującym prawidłowość postępowania zwyczajnego w perspektywie przesłanek wznowieniowych, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 583 i 588). Dopiero przeprowadzenie postępowania co do istoty może doprowadzić do wyprowadzenia tezy, że jakkolwiek doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy, ale nie miały one żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści. Aby jednak było uprawnione takie twierdzenie, konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie i wypowiedzenie się we wszystkich wymaganych przez ustawę Prawo budowlane elementach decyzji o udzieleniu albo odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, by konieczne było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 146 § 2 k.p.a., tzn. że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżący w odwołaniu przywołał szereg argumentów merytorycznych dotyczących inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 18 sierpnai 2017 r. Wskazał m.in., że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony przy wykorzystaniu wąskiego pasa gruntu ograniczonego ścianami budynku i betonowego ogrodzenia, bez chodników, z zagrożeniem dla przechodniów – i na tyle wąskiego, że nie pozwala na wyminięcie się dwóch pojazdów ciężarowych. Skarżący obawia się – jako właściciel nieruchomości obciążonej na rzecz inwestora – odpowiedzialności karnej oraz materialne za szkody i potencjalne tragedie, które mogą się wydarzyć podczas zwielokrotnionego ruchu przez ten wąski pas drogi. Tym bardziej, że na terenie należącym do skarżącego zlokalizowany jest duży zakład produkcyjny zatrudniający około 100 osób. Planowana inwestycja w 90% graniczy z działkami wchodzącymi w skład nieruchomości skarżącego. Powyższych okoliczności Wojewoda nie zweryfikował w toku postępowania po wznowieniu postępowania. Stąd rostrzygnięcie podjęte na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. jawi się jako wadliwe. W toku ponownego rozpoznania organy obu instancji powinny przeprowadzić właściwe postępowanie dowodowe zarówno w zakresie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w rozstrzygnięciu prawnobudowlanym na rzecz J. M., jak i zbadać wskazane przez skarżącego w toku postępowania (w tym w treści odwołania) okoliczności i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Organy powołają także właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. W powyższych kwestiach organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania poczynione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił w punkcie I wyroku zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się wpis w kwocie [...]zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł oraz kwotę opłaty od pełnomocnictwa [...] zł.