II SA/Go 867/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi O na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód – wód opadowych lub roztopowych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Starosta udzielił O S.A. (dalej jako: " O S.A.") pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu Terminala Paliw nr [...] w [...] obejmującej obszar przeładunku paliw oraz ze [...] obejmującej obszar pola zbiornikowego terminala, w ilościach obliczeniowych wyszczególnionych w zestawieniach zawartych w w/w decyzji. W dniu [...] sierpnia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni") na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło O S.A., w formie informacji kwartalnej za okres I kwartału 2018 r., opłatę zmienną w wysokości 1467 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł za 1 m3), ilości odprowadzonych wód (1956,65 m3) i czasu (kwartał). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502), dalej jako "rozporządzenie". Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto jednostkową stawkę opłaty za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych – 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok. Powołana wyżej informacja została doręczona O S.A. w dniu [...] sierpnia 2018 r. Pismem z dnia [...] września 2018 r. O S.A. złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ustalonej w powołanej informacji oraz w zakresie przyjętej zasady naliczenia opłaty zmiennej za usługi wodne. Spółka podniosła, że ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych nie jest opomiarowana, w związku z czym ilość tych wód określono na podstawie dopuszczalnej maksymalnej rocznej ilości odprowadzanych wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, poprzez podzielenie dopuszczalnej ilości rocznej na 4 kwartały. Zdaniem Spółki tak obliczona ilość wód nie jest faktyczną ilością odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, która zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego powinna zostać przyjęta do naliczenia opłaty zmiennej. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił dla O S.A. za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 1467 zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie uznał reklamacji O S.A. , gdyż opłata została wyliczona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie Prawo wodne w oparciu o dane przedstawione przez O S.A. w przesłanym Wykazie. Dane te są zgodne z wartościami zawartymi w pozwoleniu wodnoprawnym [...], a więc nie ma podstawy do zakwestionowana podanych wielkości. Ponadto organ przytoczył treść przepisów art. 552 ust. 2, art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz stwierdził, że wystawiona przez Dyrektora Zarządu Zlewni Informacja o opłacie zmiennej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych wyczerpuje wszelkie przesłanki do wyliczenia opłaty zmiennej zawarte w przepisach oraz przedstawionych przez O S.A. dokumentach. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła O S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści, gdyż organ nie uwzględnił, iż ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z Terminala Paliw Nr [...] nie jest opomiarowana, - art. 273 ust. 6 Prawa wodnego poprzez nieuznanie reklamacji i wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne, w sytuacji gdy na mocy art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że dopuszczalna ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych określonych w posiadanym przez Spółkę pozwoleniu wodnoprawnym została obliczona na podstawie danych teoretycznych, natomiast rzeczywista ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych nie jest opomiarowana. Zdaniem strony ustawodawca expressis verbis określił, iż dopuszczalna ilość wód opadowych i roztopowych określona w pozwoleniu wodnoprawnym jest brana jako składowa do obliczenia opłaty stałej, nie zaś zmiennej. Artykuł 271 ust. 4 Prawa wodnego stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W związku z powyższym przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód, danych pochodzących z maksymalnych dopuszczalnych ilości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w przypadku opłaty zmiennej jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania tak, że daje to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a., w stopniu skutkującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie rozważań wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z założeń tej dyrektywy wynika, że nadrzędnym jej celem jest zapewnienie ochrony wód pod względem jakościowym przy zachowaniu zasad zrównoważonego rozwoju, a także pomocniczości i obiektywizmu (por. A. Cybulska, P. Ćwiek, L. Osuch-Chacińska, E. Piętowska, M. Stachowska, M. Wyszogrodzki, Nowe prawo wodne. Omówienie. Pytania i odpowiedzi. Tekst ustawy. Stan prawny na 1 stycznia 2018 roku, publ. Wolters Kluwer Polska 2017). Z art. 9 Dyrektywy wynika natomiast postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, które przyczynić się mają do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Postępowanie administracyjne w analizowanej sprawie zainicjowane zostało reklamacją złożoną przez skarżącą Spółkę na informację PGWWP z dnia [...] sierpnia 2018 r. ustalającą wysokość opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r. za usługi wodne polegające na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych. W myśl art. 273 ust. 1 Prawa wodnego podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Stosownie do treści art. 273 ust. 6 w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że złożenie reklamacji, której organ nie zamierza uwzględnić uruchamia postępowanie administracyjne podlegające regułom przewidzianym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych stanowi usługę wodną, która podlega opłacie stałej oraz opłacie zmiennej (art. 35 ust. 3 pkt 7 oraz art. 270 ust. 1 Prawa wodnego). W myśl art. 270 ust. 11 opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Sposób wyliczenia opłaty stałej reguluje art. 271 ust. 4, natomiast opłaty zmiennej – art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Stosownie do treści ostatniego z wymienionych przepisów ustawy wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Przepis art. 272 ust. 10 stanowi, że ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Zgodnie z art. 272 ust. 17 wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-7 i 9, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zauważyć należy, że na wysokość opłaty zmiennej będą mieć wpływ wielkości specyficzne, związane z konkretnym podmiotem oraz konkretną ilością wód, nadto istniejącymi urządzeniami do retencjonowania wody. Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, o których mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, określone zostały w § 8 rozporządzenia, a ich konkretna wysokość jest uzależniona od istnienia urządzeń do retencjonowania wody oraz od ich pojemności. Kolejnym czynnikiem koniecznym dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługę wodą, zgodnie z treścią przepisu ustawy, jest rzeczywista ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód, co odróżnia omawianą opłatę od opłaty stałej za usługę wodną. Wskazać trzeba, że w analizowanej sprawie jako ilość rzeczywiście odprowadzonych wód roztopowych lub opadowych przyjęto roczne wielkości maksymalne wynikające z pozwolenia wodnoprawnego (decyzja z [...] listopada 2016 r.), przy czym stanowisko organu w tym zakresie nie zostało w żaden sposób umotywowane. Również pozostały materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód odpowiadał maksymalnej rocznej ilości m3 odpływu wód opadowych lub roztopowych przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym. Zauważyć jednak należy, że ustalenia w powyższym zakresie mogą być czynione w sytuacji stosowania przez podmiot odpowiednich urządzeń pomiarowych, natomiast brak takich urządzeń stanowić może przeszkodę w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ustawa Prawo wodne w art. 552 ust. 2 stanowi, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Z dniem 20 września 2018 r. (Dz.U. 2018 poz. 1722) wszedł w życie przepis art. 552 ust. 2a, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje również na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W myśl art. 522 ust. 2g (przepis wszedł w życie z dniem 20 września 2018 r.) w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. W art. 522 ust. 7 ustawy ustawodawca zobowiązał natomiast Wody Polskie do wyposażenia do dnia 31 grudnia 2020 r. w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1. W badanej sprawie skarżąca Spółka w formie tabeli złożyła "Wykaz zawierający informacje o wodach opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód" opatrzony datą [...] kwietnia 2018 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie powyższych przepisów ustawy. W wykazie tym Spółka podała ilość odprowadzanych przez siebie wód w m3/rok, wskazując dwie wartości: 1382,4 oraz 574,25. Spółka wskazała też, że ilości te "podano zgodnie z Decyzją za I kwartał". Jednakże w wykazie nie określono, dla jakich celów został on sporządzony; czy w celu obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód czy też opłaty zmiennej. Zatem zauważyć należy, że przed obliczeniem spornej opłaty zmiennej przez organ, Spółka O S.A. nie wypowiedziała się jednoznacznie w kwestii ilości wód opadowych lub roztopowych faktycznie odprowadzonych do wód w I kwartale 2018 roku. Okoliczność ta nie upoważniała jednak organu do ustalenia wysokości opłaty zmiennej w oparciu o dane zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczące maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych, jakie mogły zostać odprowadzone przez Spółkę w ciągu roku. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym do ustalania opłaty zmiennej, której wysokość jest przecież uzależniona od ilości wód faktycznie odprowadzonych w ciągu jednego kwartału. W sytuacji braku konkretnych danych, organ nie powinien przerzucać ciężaru dowodu na stronę skarżącą, tylko w ramach prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego poszukiwać dowodów we własnym zakresie np. poprzez wystąpienie do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej o podanie informacji dotyczących ilości opadów w danym kwartale, które to dane pozwoliłyby organowi obliczyć choćby przybliżoną ilość faktycznie odprowadzonych przez Spółkę O S.A. wód opadowych. Również w protokole nr [...] z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. organ wskazał dane dotyczące ilości odprowadzanych do wód – wód opadowych lub roztopowych, powielając wartości wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym (dzieląc maksymalne ilości wód przez ilość kwartałów), co w żadnym razie nie odzwierciedla rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych przez skarżącą Spółkę w I kwartale 2018 roku. Nadto wskazać należy, że możliwość ustalenia opłaty w oparciu o oświadczenie podmiotu co do ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, o którym mowa w art. 522 ust. 2a ustawy, powstała dopiero z dniem wejściem w życie cytowanych przepisów czyli po 22 września 2018 r., tymczasem w analizowanej sprawie ustalenie opłaty – zarówno w formie informacji, jak i w formie decyzji administracyjnej - nastąpiło na podstawie oświadczenia O S.A. zawartego w Wykazie, przy czym obowiązujący w tym czasie stan prawny nie dawał do tego podstaw. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że organ administracyjny na którym zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a. ciążył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, kierując się treścią przytoczonych powyżej przepisów Prawa wodnego zobowiązany był ustalić okoliczności związane z rzeczywistą ilością odprowadzanych wód. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, albowiem w sprawie nie ustalono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego. Ponownie rozpoznając sprawę, na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania organ administracyjny winien ustalić opłatę zmienną, uwzględniając ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, ustaloną zgodnie przepisami Prawa wodnego, mając przy tym na uwadze brak odpowiednich urządzeń pomiarowych oraz wynikające z tego faktu konsekwencje prawne określone wart. 522 ust. 2a i nast. ustawy. Ustalenia w tym zakresie powinny być jednoznaczne oraz odpowiednio umotywowane. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., czyli zawierać uzasadnienie faktyczne poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" oraz lit. "c" p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.