I OSK 1140/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn.. akt II SA/Ol 765/18 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 765/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę L.K. (dalej, jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (pkt I) oraz przyznał adwokatowi skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018r. odmówił skarżącemu odstąpienia od żądania zwrotu należności w kwocie 1.143 zł podlegającej zwrotowi z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ustalonych decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń oraz odroczył termin płatności należności podlegającej zwrotowi, do 30 dni od dnia opuszczenia przez skarżącego zakładu karnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący w trakcie pobierania zasiłku stałego w okresie od listopada 2016 r. do stycznia 2017 r. nie poinformował organu wypłacającego świadczenie o pozostawaniu w zatrudnieniu i pobieraniu zasiłku chorobowego. Organ wskazał, że samo odbywanie kary pozbawienia wolności nie czyni sytuacji skarżącego jako szczególnie uzasadnionej do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Umorzenie należności czy odstąpienie od żądania ich zwrotu byłoby w tym momencie przedwczesne. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Fakt, że skarżący odbywa obecnie karę pozbawienia wolności i nie wiadomo kiedy opuści zakład karny, uniemożliwia organowi realną ocenę jego sytuacji, zwłaszcza w zakresie ewentualnych możliwości spłaty zobowiązań. Obecnie wiadomym jest jedynie to, że skarżący przebywa w zakładzie karnym i pozostaje na całkowitym utrzymaniu Państwa w ramach systemu penitencjarnego. Kolegium w ślad za organem pierwszej instancji podkreśliło, że na obecnym etapie postępowania i w aktualnej sytuacji życiowej skarżącego nie można realnie ocenić czy jego sytuacja po opuszczeniu zakładu karnego będzie miała charakter nadzwyczajny, uzasadniający zastosowanie ulg wynikających z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Według organu okoliczności sprawy - na obecnym etapie postępowania - nie wskazują, że w odniesieniu do sytuacji skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który uzasadniałby możliwość skorzystania z dobrodziejstwa regulacji określonej w art. 104 ust. 4 tej ustawy. Natomiast Kolegium zaznaczyło, że skarżący po opuszczeniu zakładu karnego będzie mógł zwrócić się do organu z kolejnym wnioskiem w zakresie umorzenia bądź odroczenia terminu spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że w dniu [...] marca 2017 r. została wydana decyzja Burmistrza [...], uchylająca w całości jego decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. przyznającą skarżącemu zasiłek stały oraz odmawiająca przyznania tego świadczenia. W związku z powyższą decyzją w dniu [...] stycznia 2018 r. Burmistrz [...] podjął wobec skarżącego decyzję w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu nienależnie pobranych przez skarżącego świadczeń w kwocie 1.143 zł i w tym zakresie decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń stanowi art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ). Jak wynika z powołanego przepisu, przypadek uzasadniający zwolnienie z obowiązku zwrotu świadczenia udzielonego w ramach pomocy społecznej musi być przypadkiem "szczególnym", a oceny wyjątkowości ("szczególności") danego przypadku, w którym określona osoba lub osoby zwracają się o odstąpienie od żądania zwrotu świadczeń, należy dokonywać na tle sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej. Bezsprzecznie decyzja wydawana na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że to w gestii organu pozostaje odmowa albo uwzględnienie wniosku strony, natomiast sądowa kontrola takiej decyzji ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy w toku postępowania organy należycie przeprowadziły postępowanie, a w szczególności, czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także czy dokonana przez te organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. Tym samym ocenie sądowej podlega jedyne badanie legalności prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności to, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego. Kontroli tej nie podlega natomiast rozstrzygnięcie organu administracji jako wynik wyboru jednego z możliwych sposobów rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie przyjęły, że to, iż skarżący odbywa obecnie karę pozbawienia wolności i nie wiadomo kiedy opuści zakład karny, uniemożliwia organowi realną ocenę jego sytuacji, zwłaszcza w zakresie ewentualnych możliwości spłaty zobowiązań. Tym samym zgodzić się trzeba, że na obecnym etapie postępowania i w obecnej sytuacji życiowej skarżącego nie można realnie ocenić czy jego sytuacja po opuszczeniu zakładu karnego będzie miała charakter nadzwyczajny, uzasadniający zastosowanie ulg wynikających z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Obecnie brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący będzie w takiej sytuacji się znajdował. Niewątpliwie natomiast aktualnie skarżący jest całkowicie utrzymywany ze środków publicznych w ramach systemu penitencjarnego. Bieżąca sytuacja życiowa skarżącego nie pozwala na stwierdzenie, że wobec niego zaistniała nadzwyczajna przesłanka uzasadniająca zwolnienie go z obowiązku zwrotu świadczenia udzielonego w ramach pomocy społecznej. Po opuszczeniu zakładu karnego skarżący będzie miał ewentualnie możliwość przedłożenia kolejnego wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu rzeczonych należności. Skarżący w skardze wielokrotnie podkreślał, że w okresie od listopada 2016 r. do stycznia 2017 r., kiedy pobierał zasiłek stały nie pracował, przebywał na zwolnieniu lekarskim, a pieniądze, które otrzymywał z tego tytułu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwracał pracodawcy. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia ta nie może być jednak przedmiotem oceny Sądu w sprawie, która dotyczy oceny decyzji o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Mogła ona być ewentualnie podnoszona przy zaskarżaniu decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu nienależnie pobranych przez skarżącego świadczeń. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając pkt I wyroku, zarzucił naruszenie przepisów: 1. postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sytuacji skarżącego, który po wyjściu z więzienia będzie potrzebował więcej czasu na zwrot nienależnie pobranego świadczenia; 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i niezastosowanie podczas, gdy z sytuacji życiowej skarżącego wynika, że okres 30 dni jest zbyt krótki na zwrot i będzie stanowić nadmierne obciążenie. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one pokryte ani w części ani w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwione podstaw, a wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. W niniejszej sprawie odmówiono skarżącemu odstąpienia od żądania zwrotu należności w kwocie 1.143 zł podlegającej zwrotowi z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, odmówiono umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń oraz odroczono termin płatności należności podlegającej zwrotowi do 30 dni od dnia opuszczenia przez skarżącego zakładu karnego. Z treści zarzutów zaprezentowanych w skardze kasacyjnej wynika, iż skarżący na obecnym etapie postępowania kwestionuje w istocie jedynie czasookres, na który odroczono skarżącemu termin płatności należności podlegającej zwrotowi. Skarżący twierdzi, że okres 30 dni jest zbyt krótki na zwrot i będzie stanowić nadmierne obciążenie, czego Sąd I instancji i organ nie wzięli pod uwagę, a do czego byli zobowiązani na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W kontekście powyższego wyjaśnić należy, iż decyzja wydawana w trybie powołanego art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Jak podnosił już Sąd I instancji, oznacza to, że w przypadku decyzji uznaniowych sądowa kontrola ogranicza się do tego, czy organ administracji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i czy wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, tak aby mógł podjąć rozstrzygnięcie. W przypadku tego typu decyzji poza kontrolą pozostaje już sam proces wyboru następstwa prawnego, czyli podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż odroczenie terminu płatności należności podlegającej zwrotowi do 30 dni od dnia opuszczenia przez skarżącego zakładu karnego, mieści się w granicach wyznaczonych przywołaną powyżej normą prawną. Wyjaśniono skarżącemu, że fakt, że skarżący odbywa obecnie karę pozbawienia wolności, uniemożliwia organowi realną ocenę jego sytuacji, zwłaszcza w zakresie ewentualnych możliwości spłaty zobowiązań. Dlatego też odroczono termin płatności do 30 dni od dnia opuszczenia przez skarżącego zakładu karnego, z tym, że zastrzeżono, że skarżący w dalszej perspektywie, po opuszczeniu zakładu karnego będzie mógł zwrócić się do organu z kolejnym wnioskiem w trybie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wtedy też dokonana zostanie ocena aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona argumentacja wskazuje, że wydane decyzje zostały prawidłowo uzasadnione i nie można postawić organom zarzutu, aby naruszyły granice uznania administracyjnego. Z tego względu ocena legalności zaskarżonych decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący akcentował okoliczności, które nie są związane z zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, lecz kwestie związane z decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nie będącą przedmiotem tego postępowania. Stąd okoliczności te musiały pozostać poza oceną Sądu odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dlatego też, mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyjaśnić trzeba, że wniosek o przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.