II SA/Po 704/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Prezydent M. P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "K.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. ark. 1 obręb R.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. wnioskodawca - firma [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek w sprawie pozwolenia na budowę dla wyżej wskazanej inwestycji, jednak pismem z dnia [...] r. cofnęła ten wniosek, co obligowało organ do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu z dnia [...] r. do Wojewody [...] sp. z o.o. sp. k. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 8, 9, 104 i 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że pismo z dnia [...] r. zostało podpisane przez osobę nie mającą upoważnienia do reprezentacji spółki, ani nie będącą uprawnioną do reprezentacji zgodnie ze złożonym przez spółkę do wniosku o pozwolenie na budowę wyciągiem z KRS. Ponadto, pismo to jest w swojej treści niezrozumiałe i jednoznaczne, albowiem jego treść rozpoczyna się od słów: "w uzupełnieniu sprawy nr [...]", co oznaczałoby, że stanowi odpowiedź na postanowienie wzywające do usunięcia nieprawidłowości złożonego wniosku o wydanie warunków zabudowy. Konsekwencją prawną takiego pisma może być wyłącznie czynność materialno-techniczna pozostawienia podania bez rozpoznania, a nie wydania postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie. Ponadto, odwołująca została pominięta jako strona postępowania, tj. nie została skutecznie powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, ani nie otrzymała postanowienia z dnia [...] r. wzywającego do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że D. N. składając oświadczenie o wycofaniu wniosku w sprawie pozwolenia na budowę okazał pełnomocnictwo z dnia [...] r. w formie wypisu aktu notarialnego, którego poświadczona kopia została załączona do akt sprawy organu I instancji. Pełnomocnictwa udzielił, działając w imieniu [...] Sp. z o.o., A. K. - członek zarządu upoważniony do składania oświadczeń w imieniu spółki samodzielnie. Poinformowany pismem z dnia [...] r. o postępowaniu odwoławczym inwestor nie zakwestionował oświadczenia złożonego w dniu [...] r. przez D. N. (organ wskazał na taką możliwość). Skoro postępowanie nie może toczyć się wbrew woli wnioskodawcy, Prezydent Miasta [...] zasadnie zatem umorzył postępowanie administracyjne. Dodatkowo organ wyjaśnił, że organ I instancji wystosował w trybie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomienie z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania również do odwołującej się spółki. Przesyłka z zawiadomieniem, podobnie jak zaskarżona decyzja, nie została podjęta przez adresata. Z kolei adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego był wyłącznie inwestor, który złożył w ocenie organu niekompletną dokumentację. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 15 K.p.a. W uzasadnieniu spółka wskazała, że w przypadku niekompletnej dokumentacji złożonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, powinna zapaść decyzja odmowna w przedmiocie pozwolenia na budowę, a następnie strona powinna korzystać z przysługującej jej drogi zaskarżenia. Tymczasem, za pomocą składania i cofania coraz to nowych wniosków doprowadza do angażowania organów i zapewnia sobie o wiele dłuższe aniżeli 7 dniowe terminy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co w konsekwencji może powodować przewlekłość w pozostałych sprawach w danym organie. Taka postawa godzi w interes społeczeństwa, zwłaszcza innych wnioskodawców, powoduje nierówne ich traktowanie, a nadto godzi w interes uczestnika postępowania (sąsiada), który ma prawo do brania czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym od negatywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dla inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. Jeśli organ stwierdził nieprawidłowości we wniosku spółki [...] sp. z o.o., zdezaktualizowało się jej prawo do cofnięcia tegoż wniosku. Ponadto skarżąca wskazała, że nie miała wiedzy o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z wniosku spółki [...] sp. z o.o. i nie mogła czynnie w nim uczestniczyć. W ten sposób doszło do naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. oraz zasady ogólnej z art. 10 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezydent Miasta [...] zasadnie umorzył postępowanie wszczęte z wniosku [...] Sp. z o. o. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 1, obręb R.). Z akt sprawy wynika, że [...] sp. z o.o. w dniu [...] r. złożyła w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (k. 1 i nast. akt adm. organu I instancji). Następnie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości wniosku (k. 37 – 38 akt adm. organu I instancji). Ostatecznie jednak inwestor pismem z dnia [...] r. wycofał wniosek w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji (k. 42 akt adm. organu I instancji). Zdaniem Sądu w tak zakreślonym stanie faktycznym Prezydenta Miasta [...] był związany cofnięciem przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenie na budowę i zasadnie umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że art. 105 K.p.a. ustanawia dwie ogólne zasady umarzania postępowania administracyjnego: pierwszą przewidzianą w § 1, dotyczącą działania organu ex officio, ze skutkiem obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości i drugą, unormowaną w § 2, dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności, z pozostawieniem po stronie organu administracyjnego uznania co do umorzenia postępowania [zob. B. Adamiak, komentarz do art. 105 K.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis]. Powyższe należy odnieść do regulacji dotyczących rozstrzygania w sprawach pozwolenia na budowę, które stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego mogą być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wszczęcie postępowania w sprawach pozwolenia na budowę oparte jest więc na zasadzie skargowości. Refleksem zasady skargowości jest z kolei zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, której istota zapewnia stronie rozporządzanie sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, zwłaszcza na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, podlega pewnym ograniczeniom. Dowodem istnienia takich ograniczeń jest art. 105 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Niemniej jednak ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy tej kategorii spraw administracyjnych, które mogą być wszczęte zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. W takim przypadku, gdy wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek strony, strona taka może jedynie żądać jego umorzenia – za zgodą pozostałych stron postępowania – natomiast organ administracji nie jest tym żądaniem bezwzględnie związany i może kontynuować postępowanie w razie stwierdzenia, że żądanie umorzenia postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym. Nie mieści się natomiast w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 K.p.a. sytuacja, w której postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony i wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 K.p.a. Zatem, cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania. Powyższego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może zmienić okoliczność, że wnioskodawca przed wycofaniem wniosku został wezwany do jego uzupełnienia, co zdaniem strony skarżącej może tak naprawdę prowadzić do wydłużenia terminu do uzupełnienia dostrzeżonych uchybień we wniosku i złożenia nowego wniosku przez inwestora. Podkreślić należy, że takie działanie na gruncie obowiązujących regulacji jest dopuszczalne. Żaden bowiem przepis Prawa budowlanego nie obliguje wnioskodawcy do kontynuowania postępowania wszczętego na podstawie wniosku o pozwolenie na budowę, ani nie pozbawia możliwości ponownego ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę dla tego samego przedsięwzięcia po wcześniejszym wycofaniu wniosku w tej sprawie. Zatem, przy wnioskowym charakterze postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wybór postępowania pozostawiono wnioskodawcy, w tym również co do cofnięcia wniosku. W tej sytuacji, cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę było dla organu wiążące. Odnosząc się przy tym do argumentacji skargi wskazać należy, że rygorem niezastosowania się do wezwania organu na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do uzupełnienia dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w istocie nie jest pozostawienie podania bez rozpoznania ale merytoryczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie inwestor skutecznie cofnął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, i to przed upływem terminu do uzupełnienia braków w dokumentacji, co obligowało organ do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. W dalszej kolejności odnosząc się do braku umocowania osoby cofającej wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę do reprezentowania inwestora Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że pismo z dnia [...] r. zostało podpisane przez D. N., który legitymował się pełnomocnictwem z dnia [...] r. (rep. A [...]) do reprezentowania spółki [...] w jak najszerszym zakresie przed organami administracji państwowej i samorządowej oraz wszelkimi instytucjami publicznoprawnymi bądź prywatnymi, w szczególności przed wszelkimi urzędami miast i gmin oraz przed wszelkimi starostwami powiatowymi, i to we wszystkich wydziałach, biurach oraz delegaturach, w tym we wszelkich sprawach, również w zakresie podpisywania, składania oraz odbioru wszelkich deklaracji, zaświadczeń, oświadczeń, wyjaśnień i wniosków oraz innych dokumentów, jakie okażą się konieczne do realizacji pełnomocnictwa (k. 43 – 47 akt adm. organu I instancji). Wskazanego pełnomocnictwa w imieniu i na rzecz spółki [...] udzielił uprawniony do samodzielnej reprezentacji spółki członek dwuosobowego zarządu tej spółki A. K., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku wpisu nr [...] Monitora Sądowego i Gospodarczego KRS-u z dnia [...] r. (k. 18 akt adm. organu I instancji) oraz z wydruku z centralnej informacji Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] r. dla spółki [...], nr [...] (k. 13 – 15 akt adm. organu odwoławczego). Ze wskazanych dokumentów wynika więc, że osoba, która podpisała pismo z dnia [...] r. posiadała legitymację do skutecznego cofnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w imieniu inwestora. Na marginesie dodać należy, że spółka [...] nie złożyła odwołania od decyzji umarzającej postępowanie, co oznacza, że nie kwestionowała skuteczności cofnięcia wniosku. Ponadto, Wojewoda w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia [...] r. wezwał inwestora do wskazania, czy kwestionuje oświadczenie złożone w dniu [...] r. przez pełnomocnika D. N. w sprawie cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę (k. 21 – 22 akt adm. organu odwoławczego). Przesyłka zawierająca wskazane pismo została skutecznie doręczona w siedzibie spółki w dniu [...] r. (k. 24 akt organu odwoławczego), jednakże inwestor w terminie otwartym do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie zakwestionował skuteczności wskazanego oświadczenia. Dalej wskazać należy, że wbrew opinii skarżącej wola inwestora cofnięcia wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, sygn. akt [...] jednoznacznie wynika z pisma z dnia [...] r. Nie ma przy tym znaczenia, że wniosek został złożony na gotowym druku, który jest przeznaczony do uzupełniania dokumentacji w sprawie, albowiem pismo zawiera wszystkie konieczne elementy do uznania go za wniosek o cofnięcie wydania pozwolenie na budowę, tj. określa wnioskodawcę, zawiera żądanie wycofania wniosku oraz datę i podpis osoby uprawnionej do reprezentowania wnioskodawcy (k. 42 akt adm. organu I instancji). Końcowo odpowiadając na zarzut naruszenia przez organy art. 10 § 1 K.p.a. wskazać należy, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, jak i decyzja organu I instancji zostały wysłane na adres siedziby skarżącej spółki, jednakże nie zostały podjęte przez adresata. Z uwagi na brzmienie art. 44 K.p.a., pisma te zasadnie uznano za doręczone po upływie 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego z dwóch zawiadomień o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni. Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. została awizowana w dniu [...] r. oraz drugi raz po upływie 7 dni w dniu [...] r. Zwrot do nadawcy nastąpił w dniu [...] r., a więc po upływie 14 dni od daty pozostawienia pierwszego awizo (k. 55 akt adm. organu I instancji). Z kolei decyzja organu I instancji, od której zresztą skarżąca złożyła w terminie odwołanie, została awizowana po raz pierwszy w dniu [...] r. i po raz drugi w dniu [...] r., a więc po upływie 7 dni od daty pierwszego awizo. Zwrot do nadawcy nastąpił w dniu [...] r., a więc po upływie 14 dni od daty pozostawienia pierwszego awizo (k. 56 akt adm. organu I instancji). Z kolei adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego słusznie uczyniono jedynie inwestora, który złożył w ocenie organu niekompletną dokumentację i jako jedyny mógł ją uzupełnić. Do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie doszło również na etapie postępowania odwoławczego, albowiem spółka pismem z dnia [...] r. została zawiadomiona o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań wraz z terminem i miejscem udostępnienia akt sprawy (k. 17 akt adm. organu odwoławczego). Przesyłka zawierająca zawiadomienie została doręczona w siedzibie pełnomocnika skarżącej w dniu [...] r. (k. 19 akt adm. organu odwoławczego). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.