I GSK 1071/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 559/18 w sprawie ze skargi A na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 13 września 2018 r. nr LXII/1446/18 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 559/18 uwzględnił skargę A (dalej: Spółka) na uchwalę Rady Miejskiej Wrocławia z 13 września 2018 r., LXII/1446/18 w sprawie dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz innym formom wychowania przedszkolnego prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne (Dz.U.Woj.Doln.2018.4598; dalej: uchwała) stwierdzając jej nieważność w § 4 ust. 7 i 8, a także oddalił skargę w pozostałym zakresie; orzekł także w przedmiocie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 175 § 1 oraz art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniosła Rada Miejska Wrocławia, a zaskarżając uchwałę w części dotyczącej orzeczenia o jej nieważności oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania zażądała alternatywnie uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenia skargi lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, postulując jednocześnie – w obu przypadkach – zasądzenie od spółki na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2017.2203 ze zm.; dalej: ustawa), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wykluczeniu możliwości uregulowania w ramach tej delegacji ustawowej kwestii wprowadzenia w aktach prawa miejscowego obowiązku czynienia adnotacji o określonej treści na fakturach i rachunkach dotyczących środków wydatkowanych z dotacji oświatowej; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie w zakresie węższym niż granice przedmiotowej sprawy wyznaczone treścią akt sprawy, polegające na jedynie ogólnikowym odniesieniu się do argumentacji przedstawionej przez Organ co do zasadności wprowadzenia w uchwale przepisów § 4 ust. 7 i 8, a także na nierozważeniu przez Sąd argumentów potwierdzających tę argumentację, pomimo wskazywanej przez Sąd różnicy poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Rada Miejska Wrocławia nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09; ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. W powyższym kontekście wskazać trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr II petitum skargi kasacyjnej gdyż w żaden sposób – także w uzasadnieniu – nie wykazano naruszenia treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie poszukiwać obszaru, w którym przepisowi temu uchybiono. Tak więc argumentacja kasatora wsparta jest jedynie – w zakresie wątku procesowego (vide art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – na zarzucie naruszenia treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W nim wskazuje się, że naruszenie przepisów postępowania nastąpiło "poprzez rozstrzygniecie w zakresie węższym niż granice przedmiotowej sprawy wyznaczone treścią akt sprawy, polegające na jedynie ogólnikowym odniesieniu się do argumentacji przedstawionej przez Organ co do zasadności wprowadzenia w uchwale przepisów § 4 ust. 7 i 8, a także nierozważeniu przez Sąd argumentów potwierdzających tę argumentację pomimo wskazywanej przez Sąd różnicy poglądów w orzecznictwie NSA". Powyższy cytat wskazuje, że w żadnej mierze Sąd I instancji nie naruszył treści art. 134 § 1 p.p.s.a.; być może byłoby można domniemywać naruszenie treści art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. w zakresie "braków argumentacji", jak też "nierozważenia argumentów", to jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny takiej podstawy kasacyjnej samodzielnie wskazać, a następnie się do niej ustosunkować. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem uzasadnienie wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; w zakresie tego ostatniego obowiązku vide trzy ostatnie akapity uzasadnienia Sądu I instancji, które Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela, a stanowią one kwintesencję rozstrzygnięcia. Z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr I petitum skargi kasacyjnej. Stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 4 ust. 7 i 8 uchwały znajduje uzasadnienie w tym – o czym mowa in fine w motywach wyroku – że "ustalając tryb rozliczania (nie tryb i zakres kontroli) dotacji organ nie był - w ramach kompetencji z art. 38 ust. 1 ustawy, upoważniony do nakładania na podmiot dotowany obowiązku "wzbogacania" dokumentów źródłowych dotyczących wydatków pokrytych z dotacji ww. opisem, pieczęcią i podpisem. Użyte w art. 38 ust. 1 ustawy określenie "tryb udzielania i rozliczania dotacji" należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. W tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania pieczęcią, podpisem i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. Także i w tym przypadku trzeba przywołać twierdzenie, że żądanie ww. danych byłoby uzasadnione w razie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Wykracza ono jednak poza obowiązki beneficjenta związane z rozliczeniem dotacji. Nie można zgodzić się z organem, że takie rozwiązanie pozwala na przyporządkowanie sumy wydatkowanej ze środków publicznych do oznaczonego wydatku określonego w art. 35 ustawy na etapie przekazywania dotacji. Charakter tego zapisu ma charakter kontrolny". Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji – w ramach powyższego cytatu – dokonał wykładni art. 38 ust. 1 ustawy, przy czym kasator w żaden sposób nie podważył tego rozumowania wskazując jedynie na rozbieżność w orzecznictwie podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaledwie, "że zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji nie daje pewności, czy art. 38 ust. 1 ustawy mimo jego analogicznego brzmienia w zakresie delegacji ustawowej dawnego art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, należy interpretować odmiennie i czy Organ nie ma prawa do domagania się precyzyjnego udowodnienia, iż zaangażowane środki publiczne udzielonej dotacji oświatowej zostały wydatkowane zgodnie z celem (...). Zaskarżony wyrok pewność tę zachwiał bez poznania powodów zmiany przyjętej linii orzecznictwa Sądu I instancji w tym obszarze prawa". Jeżeli się zważy, że kasator nie przedstawił właściwej wykładni art. 38 ust. 1 ustawy (co było jego obowiązkiem), a zajął się jedynie analizą orzecznictwa, to brak jest podstaw do uwzględnienia także zarzutu nr I petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – skargę kasacyjną oddalić.