II SA/Sz 1202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Burmistrz M. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", oraz art. 92, art. 93 ust. 3, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 50 ze zm.), dalej zwanej "u.g.n.", zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta M., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 , będącej własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na dwie działki: - nr [...] o powierzchni [...] m2, - nr [...] o powierzchni [...] m2 . Organ wskazał, że przedmiotowego podziału dokonano na wniosek właściciela i został on pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza M. z dnia [...] r. Nadto powstałe w wyniku podziału działki posiadają bezpośrednio dostęp do drogi publicznej. Od decyzji tej odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "GDDKiA", zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 43 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 94 ust. 1 u.g.n. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 k.p.a., orzekło o niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na art. 97 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, wywiódł, iż stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości mogą być oprócz inicjatorów tego postępowania także inne osoby, których interesu prawnego ten podział dotyczy, tj. strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W praktyce zatem trudno faktycznie interesu tego upatrywać pośród innych osób niż właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża się pogląd, że nawet właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Do kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości nie należą więc osoby, którym nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości, a także osoby, którym przysługują prawa podmiotowe wynikające ze stosunków prawnych o charakterze zobowiązaniowym (w tym dzierżawcy, najemcy nieruchomości lub ich części). Podmiotom takim przysługuje co najwyżej interes faktyczny, który w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a., nie może stanowić podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium, interes skarżącego w niniejszej sprawie niewątpliwie ma charakter faktyczny. W powyższej kwestii wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 402/15 oddalający skargę GDDKiA na postanowienie Kolegium w przedmiocie opinii do wstępnego projektu podziału nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, wskazując, iż jednocześnie w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić tylko osoba dysponująca tytułem własności lub użytkowania wieczystego i tylko te podmioty mogą być stroną postępowania podziałowego. Analogiczne wnioski należy wyciągnąć z wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 604/18 oddalającego skargę GDDKiA na postanowienie SKO w S. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przy podobnym stanie faktycznym, jak w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem Kolegium, skoro GDDKiA ma jedynie interes faktyczny i nie dysponuje tytułem własności lub użytkowania wieczystego, to nie może być uznany za stronę niniejszego postępowania podziałowego, co uzasadnienia stwierdzenie niedopuszczalności złożonego przez odwołania. Organ wyjaśnił, że na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Odwołanie jest niedopuszczalne także, gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie będąca stroną w sprawie, a także osoba, która nie jest statutowym przedstawicielem organizacji społecznej będącej stroną lub uczestniczącej w postępowaniu "na prawach strony" itd. Według organu, w przedmiotowej sprawie wniesienie odwołania jest niedopuszczalne z przyczyny podmiotowej, tj. braku przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie. W skardze skarżący zarzucając decyzji naruszenie art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 43 u.g.n. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że jako trwały zarządca nie może być uznany za stronę postępowania podziałowego. W tej mierze wyjaśnił, że skoro w ocenie organu, WSA i NSA trwałemu zarządcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie opinii do wstępnego projektu podziału nieruchomości, to niezrozumiałym jest uznanie, że taki sam status nie przysługuje na kolejnym z etapów postępowania podziałowego. Podkreślił, że postępowanie podziałowe nie toczy się z wniosku trwałego zarządcy, a zatem przywoływane w treści uzasadnienia, orzeczenia odnoszące się do uprawnień wnioskodawcy są całkowicie nietrafne i świadczą o tym, że organ w sposób nieuprawniony utożsamia krąg wnioskodawców z kręgiem podmiotów, którym w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony. W przypadku ustanowienia trwałego zarządu zarządca włada majątkiem i nie ma wątpliwości, że jest to forma wykonywana w ramach tego samego podmiotu właścicielskiego. Trwały zarząd jako administracyjnoprawny sposób władania nieruchomością stwarza po stronie jednostki organizacyjnej uprawnienie do korzystania z nieruchomości, zaś art. 43 ust. 2 u.g.n. wskazuje uprawnienia, które wiążą się w wykonywaniem zarządu. W ocenie skarżącego, pośród tych uprawnień mieści się prawo do wzięcia udziału w postępowania administracyjnym w sprawie, która dotyczy nieruchomości oddanej w zarząd. Stanowisko takie wynika z istoty zarządu, który ma umożliwiać jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej korzystanie z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Przy takim celu zarządu trudno byłoby przyjąć zapatrywanie, że jednostka wykonująca zarząd nie może skutecznie podejmować działań w stosunku do zarządzanego przedmiotu. Mając powyższe na uwadze, jak i pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., wydanym w toku postępowania w przedmiocie opinii do wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, skarżący stwierdził, że z mocy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 u.g.n. jest stroną niniejszego postępowania, a zatem zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą, która nakazuje jego usunięcie z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a."). Dokonując według powyższych kryteriów kontroli zaskarżonego postanowienia – w postępowaniu uproszczonym, wdrożonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. – sąd stwierdził, że akt ten nie odpowiada prawu, a zatem skarga jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości: działki nr [...], obręb [...], m. M., z powodu braku przysługiwania odwołującemu się przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, którego źródłem jest przepis powszechnie obowiązujący, na podstawie którego w postępowaniu administracyjnym określony podmiot może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia, ani obowiązki powiązane z konkretną sprawą administracyjną, nie ma zatem przymiotu strony. Lektura skargi dowodzi, że skarżący własnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, upatruje w przysługującym mu prawie do tej nieruchomości w postaci trwałego zarządu. Tymczasem organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania uznał, że trwały zarządca jako niedysponujący tytułem własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, nie może być stroną postępowania podziałowego. Zdaniem sądu, w tym sporze rację należy przyznać skarżącemu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowo organ II instancji przyjął, iż w sprawie podziału nieruchomości, uregulowanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania oprócz jego inicjatorów są także inne podmioty, którego interesu prawnego ten podział dotyczy, jednakże z powyższego twierdzenia wywiódł nieprawidłowe wnioski. Niewątpliwe udział w takiej sprawie jest uprawnieniem związanym z prawem do dysponowania nieruchomością podlegającą podziałowi, a zatem interes prawny mają właściciel lub użytkownik wieczysty, co jednakże nie wyklucza automatycznie możliwości udziału innych podmiotów, o ile podział ingeruje w przysługujące im uprawnienia podlegające ochronie prawnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż nieruchomość podlegająca podziałowi, a będąca własnością Skarbu Państwa, została oddana w trwały zarząd stronie skarżącej. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a zatem jest instytucją prawną, za pomocą której Skarb Państwa wykonuje prawo własności w odniesieniu do swoich nieruchomości. Stosownie do art. 43 ust. 2 u.g.n. jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: 1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania; 2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego; 3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że w przypadku ustanowienia trwałego zarządu zarządca - niezależnie od właściciela – władając nieruchomością, ma prawo do dysponowania nią w sposób określony w art. 43 ust. 2 u.g.n., a tym samym i do podejmowania działań w postępowaniu administracyjnym w celu ochrony przysługujących mu uprawnień. W kontekście powyższego zgodzić należy się ze skarżącym, ze źródłem jego interesu prawnego jest art. 43 u.g.n., a zatem przysługuje mu obok właściciela – status strony w postępowaniu mającym za przedmiot nieruchomość w stosunku do której sprawuje zarząd. Tożsame stanowisko zajął także NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 381/16 wskazując, że "Skarb Państwa pomimo ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości pozostaje dalej jej właścicielem, a jego organem reprezentującym jest starosta. Nie odbiera to jednak GDDKiA prawa do bycia stroną takiego postępowania, albowiem swój interes prawny skarżąca kasacyjne wywodzi z art. 43 u.g.n.". Wprawdzie wyrok ten zapadł po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku tut. sądu oddalającego skargę na postanowienie Kolegium wydane w przedmiocie opinii do wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, tj. działki nr [...], obręb [...], m. M., tym nie mniej zachowuje aktualność na gruncie rozpoznawanej sprawy. Postępowanie podziałowe bowiem składa się z dwóch etapów: pierwszego dotyczącego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oraz drugiego mającego za przedmiot zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Dwuetapowość tego postępowania polega na tym, iż najpierw wójt, burmistrz lub prezydent miasta opiniuje w formie postanowienia zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji. Przy czym, zdaniem sądu, brak jest podstaw, aby różnicować sytuację prawną trwałego zarządcy w zależności od fazy (etapu) postępowania podziałowego. Skoro zatem NSA przesądził o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony na pierwszym etapie postępowania podziałowego, to z uwagę na wiążącą moc oceny prawnej wyrażonej przez NSA (art. 153 i 170 p.p.s.a.), przyjąć należy, że GDDKiA przysługuje status strony również w kolejnej fazie tego postępowania, tj. zakończonej decyzją zatwierdzającą projekt podziału działki. Z tych też względów odmienna argumentacja organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie co oznacza, że postanowienie objęte skargą zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu w zakresie posiadania przez skarżącego legitymacji do kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i rozpoznać wniesione od tej decyzji odwołanie. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.