II OSK 1971/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 158/18 w sprawie ze skargi Zenona S. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., sygn. II SAB/Lu 158/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, zobowiązał Starostę [...] do załatwienia wniosku Z. S. z [...] lipca 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Starosty [...] na rzecz Z. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej Starosta [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie "art. 33 § 2" ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, ograniczony potem wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego, złożony w organie przez wnioskodawcę, Z. S., spełniał wszelkie niezbędne wymogi formalne określone w art. 33 ustawy Prawo budowlane umożliwiające organowi jego merytoryczne rozpoznanie, podczas gdy wniosek ten nie zawierał zgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia o prawie do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane oraz jednoznacznego wniosku o ewentualne przeniesienie czterech egzemplarzy projektu budowlanego i dokumentów złożonych w 2013 r. II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 64 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że uczestnik Z. S. w następstwie wezwania przez Starostę [...] w piśmie z [...] sierpnia 2018 r., prawidłowo uzupełnił braki formalne wniosku, podczas gdy uzupełniony (skorygowany) wniosek uczestnika z [...] sierpnia 2018 r. nadal posiadał nieuzupełnione zgodnie z wezwaniem braki i nieprawidłowości natury formalnej, które uniemożliwiały organowi merytoryczne rozpoznania wniosku. To zaś powodowało ustalenie, że braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione i wymuszało na organie pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że wniosek uczestnika zawierał wszelkie informacje niezbędne do jego merytorycznego rozpoznania. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od uczestnika na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Według skarżącego kasacyjnie organu, nie sposób zgodzić się z powyższym wyrokiem z uwagi na fakt, że na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo budowlane to na inwestorze ciąży obowiązek złożenia prawidłowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ewentualnie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego wraz z załącznikami wymaganymi przepisami ustawy. Z akt sprawy wynika, że inwestor dopiero [...] sierpnia 2018 r., a więc już po doręczeniu mu informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (przyp. [...] sierpnia 2018 r.), złożył prawidłowe i dotyczące wnioskowanej nieruchomości (działki nr ewid. [...],[...],[...]) oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Błędny jest tok rozumowania Sądu I instancji, polegający na tym, że ocena prawidłowości złożonego oświadczenia pod kątem tego, czy dotyczy ono poprawnie oznaczonej nieruchomości, należy badać dopiero na etapie oceny merytorycznej wniosku, bowiem nieprawidłowe wskazanie oznaczenia nieistniejącej wówczas już działki nr ewid. [...] powinno dyskwalifikować takie oświadczenie jako również nieistniejące i odnoszące się do stanu faktycznego który w danej chwili nie ma miejsca. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, jest to brak natury formalnej i należało w tym przypadku postawić znak równości pomiędzy złożonym w terminie oświadczeniem o prawie do dysponowania błędnie oznaczoną nieruchomością a brakiem tego oświadczenia. Nie ma również racji Sąd I instancji w kwestii złożonego przez inwestora oświadczenia w przedmiocie tego, że złożył on jednoznaczne oświadczenie o ewentualnym przeniesieniu czterech egzemplarzy projektu budowlanego i dokumentów złożonych w 2013 r., bowiem inwestor oświadczył jedynie że "strona ogranicza przedmiotowy wniosek do zatwierdzenia projektu budowlanego złożonego w 2013 r. w czterech egzemplarzach do tut. Starostwa". Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, oświadczenie inwestora nie wskazuje jednoznacznie woli przeniesienia (dołączenia) ww. projektu budowlanego do akt przedmiotowej sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 64 § 2 k.p.a., skarżący kasacyjnie organ wskazał, że to Sąd I instancji błędnie przyjął, że inwestor w pełni, precyzyjnie i zgodnie z zaleceniami organu, określonymi w wezwaniu, uzupełnił złożony uprzednio wniosek o pozwolenie na budowę. Inwestor bowiem nie dostarczył w terminie prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka w ewid. nr [...],[...],[...] na cele budowlane oraz nie złożył jednoznacznego oświadczenia woli przeniesienia (dołączenia) ww. projektu budowlanego do akt przedmiotowej sprawy. Według skarżącego kasacyjnie organu, powyższe błędy inwestora niewątpliwie należą do sfery błędów formalnych i ich nieuzupełnienie wiązało się z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Z. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że skarga kasacyjna Starosty [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II skargi kasacyjnej. Nie jest trafny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem przedstawiono w nim stan sprawy, podniesione w skardze zarzuty oraz wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Ewentualne mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymagane treścią powyższego przepisu. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten składa się z trzech jednostek redakcyjnych, a skarżący kasacyjnie nie określił, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut lub tego, że obejmuje on wszystkie jednostki redakcyjne art. 149 § 1 p.p.s.a. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Dlatego też kluczową kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest to, czy wystąpiły wskazane przez Starostę [...] w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. przyczyny pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, które zostały zakwalifikowane przez organ jako brak formalny, o którym stanowi przepis art. 64 § 2 k.p.a. Należy bowiem odróżnić braki formalne od braków materialnych, a więc braku spełnienia materialnoprawnych przesłanek, które nakładają odpowiednie normy prawa materialnego, ponieważ w przypadku ich wystąpienia nie ma zastosowania przepis art. 64 § 2 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił powyższą kwestię na str. 5-9 uzasadnienia wyroku. W konsekwencji tej oceny Sąd I instancji doszedł do prawidłowej konkluzji, że powołane przez organ w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. przyczyny nie stanowiły przeszkody do nadania wnioskowi skarżącego dalszego biegu, a tym samym nie dawały podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Wynika to z tego, że Starosta [...] był w bezczynności z powodu błędnego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., co prawidłowo skutkowało zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia "art. 33 § 2" ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 33 p.b. jest podzielony na jednostki redakcyjne w postaci ustępów, a nie paragrafów. Ponadto ust. 2 art. 33 p.b. dzieli się na punkty oraz litery stanowiące kolejne mniejsze formy redakcyjne art. 33 ust. 2 p.b. Skarżący kasacyjnie organ, w skardze kasacyjnej, nie podważył skutecznie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 33 ust. 2 p.b. Podstawowe znaczenie dla oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów miało ustalenie, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o pozwolenie na budowę, a także czy na etapie usuwania stwierdzonych przez organ administracji publicznej jego braków, organ ten był uprawniony do dokonania merytorycznej oceny przedstawionych dokumentów, aby w oparciu o te ustalenia pozostawić wniosek inwestora bez rozpoznania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów. Tylko zatem gdy przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Należy mieć przy tym na uwadze, że braki wniosku z art. 64 § 2 k.p.a. muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku. Oznacza, to że wniosek nie wywołuje skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które powinno zakończyć się w formie decyzji. Wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę ustawodawca sprecyzował w art. 33 ust. 2 p.b. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracji, polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2005 r., s. 86). Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji (zob. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Jeżeli zatem, jak wynika z akt sprawy, w ocenie Starosty [...], złożony przez Z. S. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego odpowiadał wymogom formalnym, to rzeczą organu w takiej sytuacji było merytoryczne rozpoznanie sprawy i zakończenie jej wydaniem decyzji administracyjnej. Uchybienie temu obowiązkowi niewątpliwe świadczy o bezczynności Starosty [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.