II SAB/Gd 72/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. J. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 marca 2018 r. w zakresie objętym decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 30 lipca 2018 r., 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego W. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 29 marca 2018 r. W. J. zwrócił się do Urzędu Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: 1. ile od 2006 r. udzielono dotacji na likwidację pieców w gospodarstwach jednorodzinnych w gminie Miasta z podziałem na poszczególne lata; 2. czy Miasto udzieliło innych niż w pkt 1 dotacji do wymiany pieców węglowych, np. wspólnotom mieszkaniowym; 3. ile od 2006 r. zlikwidowano pieców węglowych w ramach inwestycji Gminy Miasta w zasobach komunalnych. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r. Prezydent poinformował skarżącego, że Miasto udzieliło dotacji do wymiany pieców węglowych, a w ramach środków z budżetu Gminy zlikwidowano 275 pieców w zasobie komunalnym i 186 we wspólnotach mieszkaniowych. Jednocześnie organ wskazał, że wskazanie ilości dotacji udzielonych na likwidację pieców w gospodarstwach jednorodzinnych z podziałem na poszczególne lata stanowi informację publiczną przetworzoną i dlatego też wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z uwagi na który żąda ich pozyskania. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. skarżący wskazał, że żąda uzyskania powyższych informacji z uwagi na troskę o zdrowie mieszkańców w kontekście zanieczyszczenia powietrza związanego z niską emisją, a w interesie publicznym leży powiększenie zakresu inwestycji dotyczących ograniczenia niskiej emisji. Pełna wiedza o inwestycjach miejskich pozwoli zaproponować radnym i urzędowi miejskiemu w W. lokalizacje kolejnych podobnych inwestycji. Jednocześnie, skarżący wniósł o udostępnienie mu wszystkich adresów lokali i budynków gdzie wymieniono piece tj. o zlikwidowanych 275 piecach w zasobie komunalnym i 186 piecach we wspólnotach mieszkaniowych oraz o wskazanie przy każdym roku wymiany i czy te liczby oznaczają wymianę w sumie 461 pieców. W piśmie z dnia 28 czerwca 2018 r. Prezydent wskazał, że w ramach środków z budżetu Gminy Miasta zlikwidowano 275 pieców w budynkach komunalnych, 186 w budynkach wspólnot mieszkaniowych oraz 72 piece w ramach Programu "Czyste Powietrze". W dniu 18 lipca 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 28 marca 2018 r., zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d., art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowana informacje nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowo wskazanym, i wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku z dnia 29 marca 2018 r. w zakresie punktu pierwszego oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że organ udzielił mu odpowiedzi w zakresie punktu 2 i 3 wniosku z dnia 29 marca 2018 r. lecz nie wskazał informacji żądanych punktem 1 wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący otrzymał odpowiedź na złożony wniosek w zakresie w jakim na udzielenie informacji pozwalają obowiązujące przepisy, a decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. Prezydent odmówił skarżącemu udostępnienia adresów osób, którym gmina wymieniła system grzewczy w mieszkaniu poprzez likwidację pieca na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja tą odmówił także udzielenia skarżącemu informacji o kosztach dofinansowania likwidacji pieców w poszczególnych latach jako danych wymagających informacji przetworzonej, udostępnianej wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ skarżący przesłanki tej nie spełnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Ponadto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszej skargi była bezczynność zarzucana Prezydentowi Miasta, polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 29 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, uzupełnionego pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r.. Zauważyć trzeba, że pismo z dnia 16 kwietnia 2018 r. obejmowało także żądanie udostępnienia skarżącemu wszystkich adresów lokali i budynków gdzie wymieniono piece tj. o zlikwidowanych 275 piecach w zasobie komunalnym i 186 piecach we wspólnotach mieszkaniowych oraz wskazania przy każdym roku wymiany. Ten wniosek został częściowo załatwiony pismami organu z dnia 12 kwietnia 2018 r. i 28 czerwca 2018 r., a więc przed wniesieniem skargi, oraz decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim organ uznał ją za przetworzoną oraz odmowie udostępnienia adresów osób, którym wymieniono piece z dnia 30 lipca 2018 r. nr [..], a więc po wniesieniu skargi. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej u.d.i.p.), polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Kontrolując niniejszą skargę na bezczynność Sąd uznał, że częściowo zasługiwała ona na uwzględnienie w dniu jej wniesienia, ale przed wydaniem orzeczenia zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie bezczynności polegającej na obowiązku rozpatrzenia wniosku z uwagi na wydanie opisanej decyzji, a też z uwagi na udostępnienie informacji publicznej w części przed wniesieniem skargi, podlegała ona w tym zakresie oddaleniu. Co do zasady udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne jest prezydent miasta jako jednostki samorządu terytorialnego, zatem jest on obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Również nie jest kwestionowane, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje w art. 1 ust. 1 informację publiczną stanowiąc, że jest nią każda o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sposób wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje gmina, w celu dofinansowania podmiotów indywidualnych, w tym spółdzielni czy wspólnot mieszkaniowych, mieści się w pojęciu informacji publicznej. W konsekwencji w ocenie sądu żądana w przedmiotowym wniosku informacja stanowi informację publiczną. Tym samym Prezydent Miasta zobowiązany był do załatwienia wniosku w sposób i w terminach wynikających z u.d.i.p. Co do zasady na podstawie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wyjątki stanowią sytuacje przewidziane w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 (co do terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 (w zakresie sposobu udostępnienia). Ponieważ ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie jej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W sytuacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej podlega ograniczeniu wynikającym ze szczególnej istotności dla interesu publicznego. Za takie też uznał organ żądanie przedmiotowego wniosku, zobowiązując wnioskodawcę pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. do wykazania tej przesłanki, w terminie 14 dni od otrzymania pisma. W następstwie dokonanej przez organ oceny, że pismo wnioskodawcy uzasadniające żądanie z dnia 16 kwietnia 2018 r., powołujące się na "troskę o zdrowie mieszkańców" oraz leżące w interesie publicznym "powiększenie zakresu inwestycji dotyczących ograniczenia niskiej emisji" nie wykazało szczególnego interesu publicznego, Prezydent Miasta dopiero w dniu 30 lipca 2018 r. i po wniesieniu niniejszej skargi, a więc niewątpliwie z uchybieniem terminów wynikających z u.d.i.p., wydał opisaną decyzję o odmowie udostępnienia w zakresie adresów osób fizycznych i wysokości kosztów dofinansowania do likwidacji pieców w poszczególnych latach. Przy czym z uzasadnienia tej decyzji wynika zarówno ogólna liczba pieców zlikwidowanych w poszczególnych latach jak i ogólny koszt tej likwidacji. Ponieważ jednak wniosek z dnia 29 marca 2018 r. został załatwiony w dwojaki sposób: udostępnieniem informacji pismami z dnia 12 kwietnia 2018 r. i 28 czerwca 2018 r. (przed wniesieniem skargi) oraz odmową udostępnienia decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. (po wniesieniu skargi), w istocie organ na dzień wyrokowania nie pozostawał w bezczynności, co Sąd musiał uwzględnić rozpoznając niniejszą skargę. Przy czym należy zaznaczyć, że w sprawie bezczynności Sąd nie kontroluje prawidłowości wydanej w odniesieniu do przedmiotowego wniosku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta podlega odrębnemu zaskarżeniu, a wszelkie zarzuty dotyczące jej zasadności nie mogą być uwzględnione jako mające wpływ na ocenę bezczynności. Z tego też powodu Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi dotyczących kwestionowania podjętego przez organ trybu przewidzianego dla informacji przetworzonej, ponieważ tryb ten został niejako skonsumowany wydaną następnie decyzją o odmowie udostępnienia w części informacji publicznej, podjętą m.in. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która jak to już zaznaczono, nie podlega obecnie kontroli sądowej. W przedstawionych okolicznościach sprawy kwestia zobowiązania do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 marca 2018 r. stała się po części bezprzedmiotowa przed wydaniem niniejszego wyroku wobec wydania decyzji z dnia 30 lipca 2018 r., po części zaś bezzasadna, wskutek udzielenia informacji pismami z dnia 12 kwietnia 2018 r.i 28 czerwca 2018 r. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji, sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie objętym decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. (punkt 2 sentencji wyroku), a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na bezczynność w pozostałym zakresie (punkt 3 sentencji wyroku). Następnie zważyć należy, że wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej po wniesieniu skargi (mimo częściowego jej oddalenia) nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku rozpoznania niniejszej skargi co do orzeczenia, czy bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiści pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, sąd działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). W okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent Miasta nie pozostawał bierny, informował wnioskodawcę zarówno o przetworzonym charakterze części informacji, jak i obowiązku ochrony danych osobowych, przez co okres pomiędzy tą korespondencją a datą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie był rażąco długi jak na wymogi u.d.i.p. Wobec stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd odstąpił od rozważań dotyczących wymierzenia z urzędu grzywny bądź przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, a wniosków w tym przedmiocie nie zawarto w skardze. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd oparł na przepisach art. 201 § 1 p.p.s.a. Zasadą jest, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi - art. 200 p.p.s.a. Na równi z sytuacją uwzględnienia skargi ustawodawca potraktował umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wskutek podjęcia czynności przez organ w trybie autokontroli - art. 54 § 3 p.p.s.a. (art. 201 § 1 p.p.s.a). W ocenie Sądu, wydanie przez organ - pomiędzy wniesieniem skargi na bezczynność a jej rozpoznaniem przez sąd – decyzji o odmowie udostępnienia w części żądanej informacji publicznej stanowi faktyczne "uwzględnienie" skargi przez organ, co zdaniem sądu uzasadnia zwrot skarżącemu kosztów postępowania, obejmujących w tym przypadku wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. W przedmiotowej sprawie Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.