VIII SA/Wa 879/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 102 ze zm.; dalej: "P.b.") po rozpoznaniu zażalenia K. M. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "organ I instancji", "PINB") Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r., odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej w sprawie dotyczącej stanu kominów, dachu, kanałów wodno-kanalizacyjnych i opaski wokół budynku położonego przy ul. K. [...] w W. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: W dniu [...] czerwca 2018 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącej, stanowiące wniosek o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego nieruchomości położonej w W. przy ul. K. [...], w szczególności odnośnie stanu kominów, dachu, rynien, kanałów wodno-kanalizacyjnych i opaski wokół budynku. W ww. piśmie skarżąca wskazała, że poprzez nieprawidłowości występujące w stanie technicznym budynku, przez sufit dostaje się wilgoć, ze zlewu i klozetu wydostają się nieprzyjemne zapachy oraz woda leje się z kanałów wentylacyjnych do jej mieszkania i zalewa piwnice. Wobec powyższego organ powiatowy przeprowadził w dniu [...] lipca 2018r. czynności kontrolne w oparciu o art. 81 ust. 4 P.b., w trakcie których dokonano oględzin kominów wieloprzewodowych z poziomu ostatniej kondygnacji - strychu oraz z otwartego okna połaciowego w postaci dachu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. organ I instancji działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 § 1 k.p.a. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek K. M. w sprawie dotyczącej stanu kominów, dachu, kanałów wodno-kanalizacyjnych i opaski wokół budynku położonego przy ul. K. [...] w W.. W uzasadnieniu PINB wskazał, iż wymienione w piśmie elementy budynku tj. kominy, dach, rynny, kanały wodno-kanalizacyjne są jego częściami wspólnymi, za których stan techniczny odpowiada wyłącznie zarządca budynku. A zatem wnioskodawczyni nie może być uznana za stronę ewentualnie prowadzonego postępowania w sprawie dotyczącej stanu technicznego części wspólnych obiektu. W związku z powyższym PINB uznał, iż bezpośrednie zainteresowanie sprawą świadczy jedynie o interesie faktycznym skarżącej, który nie jest samoistną przesłanką do uznania jej za stronę prowadzonego postępowania. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i nakazanie dalszego prowadzenia postępowania z udziałem skarżącej jako strony. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez: - wadliwe i dowolne przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, w sytuacji gdy jest właścicielem lokalu w budynku przy ul. K. [...] w W., a zarazem współwłaścicielem co do jego części wspólnej, tak więc stan techniczny wskazanego budynku dotyczy jej interesu prawnego i obowiązku, nadto wskazane przez nią nieprawidłowości co do tego stanu powodują znaczne niedogodności i szkody dotyczącego jej lokalu; - wadliwe i błędne przyjęcie, że za stan techniczny budynku odpowiada wyłącznie zarządca, w sytuacji gdy za ten stan odpowiada przecież właściciel lub współwłaściciele; - całkowite pominięcie treści art. 28 k.p.a. dotyczącego przymiotu strony, bowiem ani w części początkowej postanowienia, gdzie organ wskazał jakie przepisy stosuje nie powołano tego przepisu, ani też całkowicie pominięto go w uzasadnieniu, tym samym zaniechano analizę kwestii, czy skarżąca jest stroną w rozumienia art. 28 k.p.a., a co z kolei powoduje, że wnioskowanie organu w tym zakresie jest zupełnie dowolne i oderwane od przepisów prawa. [...]WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] sierpnia 2018 r. Uzasadniając przytoczył treść art. 61 a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z treści 61a §1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące nie istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w sprawie dotyczącej stanu kominów, dachu, kanałów wodno-kanalizacyjnych i opaski wokół budynku położonego przy ul. K. [...] w W. i tym samym uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tymże postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł, iż PINB w R. przeprowadził na podstawie art. 81 ust. 4 P.b. kontrolę spornego obiektu budowlanego. Przepis art. 81 ust. 4 P.b. wskazuje, że organ nadzoru budowlanego może dokonywać czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności mogą stanowić podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Tak więc postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. [...]WIN wskazał, iż w niniejszej sprawie nie doszło zatem do wszczęcia postępowania administracyjnego, a organ jedynie podjął z urzędu czynności kontrolne na skutek pisma skarżącej, do czego upoważniają go przepisy szczegółowe, tj. Prawo budowlane. W ocenie [...]WINB za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 28 k.p.a. wskazując, iż podstawowym obowiązkiem, organu powiatowego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego składa podmiot mający legitymację strony w postępowaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. K. [...] w W. działa Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. [...] w W. oraz zarządca obiektu [...] Z pism skarżącej wynika, że jest ona właścicielką lokalu nr [...], który znajduje się w ww. budynku mieszkalnym. [...]WINB zauważył, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęte jest, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym poszczególnych członków podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym (wspólnot mieszkaniowych czy też spółdzielni mieszkaniowych) reprezentują właściwe statutowe organy tych podmiotów. Przyjmując stanowisko odmienne od zaprezentowanego wyżej należałoby stwierdzić, że każdy współwłaściciel nieruchomości wspólnej (członek wspólnoty mieszkaniowej, spółdzielni mieszkaniowej), już z samego faktu posiadania prawa współwłasności byłby stroną wszystkich postępowań administracyjnych. Cytując orzecznictwo sądów administracyjnych [...]WINB wskazał, iż wprawdzie nie jest wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok wspólnoty mieszkaniowej/spółdzielni także właścicieli poszczególnych lokali, którym przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności wskazywane przez skarżącą nie przesądzają o istnieniu tego rodzaju indywidualnego interesu prawnego. Zdaniem [...]WINB, organ powiatowy słusznie ocenił, iż żądanie zawarte we wniosku skarżącej w ww. sprawie wniósł podmiot do tego nieuprawniony, co skutkować musi odmową wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Powyższe uprawniało organ powiatowy do skorzystania z trybu zawartego w art. 61 a § 1 k.p.a. Bezpośrednie zainteresowanie skarżącej rozstrzygnięciem sprawy, świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez: 1) wadliwe i dowolne przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, w sytuacji gdy jest właścicielem lokalu w budynku przy ul. K. [...] w W., a zarazem współwłaścicielem co do jego części wspólnej, nadto zły stan techniczny budynku ma bezpośredni wpływ na mieszkanie skarżącej; 2) wadliwe i błędne przyjęcie, iż w tym przypadku tylko zarządca odpowiada za stan techniczny budynku, a właściciel jednego z lokali, który jest zarazem współwłaścicielem co do jego części wspólnej, nie ma własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu co do stanu technicznego budynku. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., iż z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że jestem właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w nieruchomości przy ul. J. K. [...] w W. i udziałów w części wspólnej. Wobec tego, zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 28 k.p.a. ma ona interes prawny i powinna być stroną postępowania dotyczącego stanu technicznego tego budynku. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego budynku powodują, że przez sufit dostaje się wilgoć do lokalu skarżącej, regularnie ze zlewu i klozetu wydostają się nieprzyjemne zapachy. Woda nadal też leje się z kanałów wentylacyjnych. Podobnie woda wlewa się do piwnic i tam zalega - w tym w piwnicy skarżącej. Wszystko to wynika z nieprawidłowego remontu, który został przeprowadzony kilka lat temu i mimo licznych skarg do dnia dzisiejszego nic z tym nie zostało zrobione. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie organu II instancji, jak również poprzedzające je postanowienie PINB naruszają przepisy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie obu postanowień. Na wstępie wyjaśnić należy, że rzeczywiście, zgodnie z treścią § 1 art. 61a k.p.a. w wypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak jednakże wynika z hipotezy przywołanego przepisu, organ może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania tylko i wyłącznie wówczas, gdy brak przymiotu strony występującej z żądaniem jest obiektywnie oczywisty i możliwy do oceny bez potrzeby jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Prawidłowo zauważył WSA w Warszawie w wyroku VII SA/Wa 87/16 z dnia 28 września 2016 r., że "Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.P.A. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu". Pogląd ten nie jest kwestionowany ani w orzecznictwie, ani w literaturze. Zgodnie z zawartą w art. 28 k.p.a. definicją, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że tylko taki podmiot może być uznany za stronę, który wykaże, że przysługuje mu interes prawny. Jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego, "interes prawny nie jest pojęciem wyimaginowanym, lecz związanym z prawem, o którym właściwy i kompetentny organ orzekać ma w drodze decyzji administracyjnej, ze wskazaniem podstawy prawnej, a więc z przywołaniem konkretnych przepisów prawa pozytywnego. W dodatku stosowanie tej formy prawnej musi być zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc bez zbędnej ingerencji władczej w sprawy jednostki. Żądania jednostki, które nie mieszczą się w pojęciu sprawy administracyjnej kwalifikującej się do jej rozstrzygnięcia decyzją, nie dają podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (...)" – vide R. Hauser w komentarzu do art. 28 k.p.a. w Prawo procesowe administracyjne, 2017. Jednocześnie wskazać trzeba, że o interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, usprawiedliwiające pogląd, że skarżąca w sposób oczywisty nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stanu kominów, dachu, kanałów wodno-kanalizacyjnych i opaski wokół budynku położonego przy ul. K. [...] w W.. Sąd zauważa, iż w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. [...] w W. właścicielami poszczególnych lokali są osoby fizyczne, natomiast tzw. części wspólne są przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych przysługującej właścicielom poszczególnych lokali mieszkalnych (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1892). Jak wynika bowiem z pism skarżącej, co również potwierdza organ odwoławczy, skarżąca jest właścicielką lokalu nr [...] , który znajduje się w ww. budynku mieszkalnym, a zarazem współwłaścicielem części wspólnych. Nadto z akt sprawy wynika, że w ww. budynku działa Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. [...] w W. oraz zarządca obiektu [...] Z kolei z akt sprawy nie wynika, aby Wspólnocie Mieszkaniowej przysługiwały prawa rzeczowe w stosunku do części wspólnych budynku, albo uprawnienia inne niż uprawnienia procesowe wynikające z przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Każdy z poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych może występować samodzielnie w postępowaniach administracyjnych i sądowych zasadniczo tylko w sprawach dotyczących bezpośrednio praw do jego lokalu. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji błędnie odczytały żądanie skarżącej i uzasadnienie jej stanowiska. Otóż żądanie skarżącej dotyczyło naruszenia jej praw jako właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w nieruchomości przy ul. K. w W., do którego w związku z nieprawidłowym stanem technicznym nieruchomości m.in. przez sufit dostaje się wilgoć, woda leje się z kanałów wentylacyjnych oraz zalewana jest piwnica. Wobec takich okoliczności wskazanych przez skarżącą organy nadzoru budowlanego miały obowiązek zbadać, czy skarżąca rzeczywiście nie ma przymiotu strony np. w kontekście art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z powyższych rozważań wynika, że organy administracji publicznej nie mogą odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, kiedy ocena legitymacji osoby występującej z żądaniem wszczęcia jakiegoś postępowania wymaga dokonania stosownych ustaleń i rozważeń, a tak jest w niniejszym wypadku. Postępując przeciwnie, [...]WINB i PINB naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie pomimo braku przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania. Skoro organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania wyłącznie w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym, to oczywistym jest, że w sytuacji odmiennej postępowanie należy wszcząć. Wynika to z tego, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony jest możliwe dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA II OSK 1204/13 z dnia 3 grudnia 2014 r. – CBOSA). Dlatego też organ, ponownie prowadząc sprawę, w pierwszej kolejności przeprowadzi w sposób należyty postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony skarżącej, rozważając wszelkie przywołane przez nią okoliczności, które w jej ocenie świadczą o tym, że ma przymiot strony postępowania. Po dokonaniu stosownych ustaleń w tym zakresie i w zależności od ich wyniku, organ albo dopuści skarżącą do udziału w postępowaniu w charakterze strony i podejmie postępowanie merytoryczne w celu załatwienia sprawy, albo poprawnie orzeknie w przedmiocie umorzenia, jeżeli prowadzenie sprawy jest bezprzedmiotowe. Z wyżej wskazanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie 2 wyroku