VII SA/Wa 1555/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę VII SA/Wa 1555/18 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia B.R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018r. znak [...] odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] marca 2018r. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. wstrzymującego roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości w [...] przy ul. [...] oznaczonej geodezyjnie numerami [...] i [...] wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nakładającego na B. R.– Inwestora samowolnie nadbudowanego budynku usługowego z funkcją hotelową obowiązek przedstawienia: (i) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]; (ii) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz kopią uprawnień budowlanych i aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta oraz sprawozdającego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, (iii) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do [...] stycznia 2018 r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przeprowadzone roboty budowlane słusznie zostały zakwalifikowane jako nadbudowa budynku mieszkalnego. Zdaniem organu doszło bowiem do nadbudowy budynku mieszkalnego poprzez podniesienie ścian poddasza budynku na wysokość ok 6 m. Wskutek podniesienia ścian poddasza, w miejscu istniejącego poddasza nieużytkowanego, powstała nowa kondygnacja w rozumieniu §3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ zauważył, że przedmiotowe postanowienie dotyczy kwestii wpadkowej, która rozpoznawana jest w ramach danej sprawy, nie rozstrzyga zaś całej sprawy co do istoty. B. R. pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. złożyła zażalenie zarzucając postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018r. (i) błędną kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych związanych z remontem dachu i przebudową poddasza budynku zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] poprzez wskazanie, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego, (ii) naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 12 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie się do zasad wskazanych w wymienionych przepisach prawa, w szczególności polegających na wydaniu rozstrzygnięcia, w którym wątpliwości co do treści normy prawnej zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony oraz w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej bez uwzględniania zasady proporcjonalności, a także odstępujący od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. B. R. wniosła o uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017r. Organ wyjaśnił, iż wykonane przez B. R. roboty budowlane stanowiły nadbudowę, polegającą na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową wysokość poddasza użytkowego, z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy, co zdaniem organu, bezspornie wymagało pozwolenia na budowę. W związku z tym do legalizacji samowolnie wykonanych ww. robót budowlanych miał zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. Organ uznał argumenty Skarżącej w zakresie obarczenia postanowienia z dnia 12 grudnia 2017r. wadą rażącego naruszenia prawa i wadą zawartą w art. 156 §1 pkt 3 kpa za nieuzasadnione i pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie. Pismem z dnia [...] czerwca 2018r. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2018r. zarzucając naruszenie: I) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego w sytuacji, w której zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; II) art. 7 w z w. z art. 77 Kpa poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzestanie na dowodach zebranych przez organ I instancji, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe przed tym organem było prowadzone w sposób wadliwy oraz niekompletny; III) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez niestwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 nr [...] o znaku [...], w sytuacji gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa; IV) art. 156 § 1 pkt 3 Kpa poprzez niestwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 nr [...] o znaku [...], w sytuacji gdy dotyczy ono sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym rozstrzygnięciem; V) art. 107 § 1 Kpa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów zażalenia. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018r. Pismem z dnia [...] czerwca 2018r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., zatem stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018r., sprostowane postanowieniem tego organu z dnia [...] czerwca 2018r, utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017r. , wstrzymującego roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], wykonane przez Skarżącą bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakładającego na Inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Przede wszystkim należy podkreślić zatem, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Z uwagi na treść art.126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. skazane wyżej unormowanie prawne stosuje się odpowiednio. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie nie jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa, co determinuje konieczność oddalenia skargi. W pierwszej kolejności Sąd zaznacza , że w pełni aprobuje stanowisko organów obu instancji, że kwestionowane przez Skarżącą postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017r. , wstrzymujące roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], wykonane przez Skarżącą bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakładające obowiązek przedstawienia określonych dokumentów wydane zostało przez organ do tego uprawniony , w oparciu o właściwą podstawę prawną wskazaną w art. 48 ust.2 i 3 prawa budowlanego . Zostało ono skierowane do B. R. jako inwestorki prowadzonych robót, brak jest także uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że jego wykonanie wywołałoby czy zagrożony karą, nie było także niewykonalne w chwili jego wydania i nie zachodzi niewykonalność o charakterze trwałym. Brak jest ocenie Sądu jakichkolwiek wątpliwości, że wykonane przez Skarżącą wykonane roboty budowlane stanowiły budowę w rozumieniu art.3 pkt.6 prawa budowlanego i stosownie do treści art. 28 prawa budowlanego wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczyć bowiem należy, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie niniejszej jednoznacznie potwierdza, że w istocie , w przypadku omawianego obiektu, nastąpiła nadbudowa budynku mieszkalnego dokonana przez wymianę konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachu, zmianę konstrukcji tego dachu i podniesienie ścian poddasza o ok.0,60m, które zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji , włącznie z interpretacją zdjęć z aplikacji google maps. W konsekwencji wykonanych robót, polegających na podniesieniu ścian poddasza dotychczas nieużytkowego , powstała nowa kondygnacja w rozumieniu § 3 pkt.16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , pozwalająca na jego przyszłe zagospodarowanie – czego dowodem , jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – jest częściowe wyprowadzenie pionów kanalizacyjnych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że dokonana przez Skarżącą przebudowa w istotny sposób zmieniła nie tylko konstrukcję budynku ale także jego kubaturę. W przedstawionej zaś sytuacji wydanie przez organ powiatowy postanowienia na podstawie art.48 ust.2 i 3 prawa budowlanego było w pełni uzasadnione. W nawiązaniu do zarzutów skargi, Sąd dostrzega , że kontrolowane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017r. zostało wydane na jeden dzień przed upływem terminu ważności postanowienia tego samego organu powiatowego z dnia [...] października 2017r. o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 ust.1,2 i 3 prawa budowlanego, które , jak wynika z akt sprawy, doręczono Skarżącej w dniu [...] października 2017r. Powyższe stanowi zdaniem Sądu uchybienie, które jednakże z całą pewnością nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa , w rozumieniu definicji tego naruszenia , przedstawionej na wstępie niniejszego uzasadnienia. W odniesieniu do wadliwego zapisu sentencji zaskarżonego postanowienia , co do oznaczenia aktu objętego rozstrzygnięciem , Sąd zauważa, że zostało ono sprostowane postanowieniem organu z dnia [...] czerwca 2018r. Bez wpływu na ocenę dokonanego w tej sprawie rozstrzygnięcia pozostają także obszernie omówione w skardze zarzuty, że zdaniem Skarżącej , konsekwencją wydania kontrolowanego obecnie postanowienia , będzie decyzja o rozbiórce części wybudowanego przez nią obiektu, która spowoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia prawa, niedopuszczalne skutki społeczne , ekonomiczne i gospodarcze. Na obecnym etapie postępowania brak jest bowiem podstaw do antycypowania treści przyszłych rozstrzygnięć organu , a tym bardziej ich oceny we wskazanym przez Skarżącą kontekście. Mając wskazane okoliczności na uwadze, Sąd , na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak na wstępie.