I SA/Wa 19/19

Dnia 5 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Województwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala sprzeciw. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w gminie M., obr. [...]., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] relacji [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności opisanej wyżej nieruchomości uznając, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpoznaniu wniesionego odwołania, uchylił w/w decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 powołanej ustawy i podkreślił, że przesłanki określone w powołanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, udowodnione również zostało władztwo publicznoprawne nad droga nr [...]. W sprawie nie zostało jednakże jednoznacznie wykazane zajęcie przedmiotowej działki pod w/w drogę publiczną. Organ odwoławczy zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjna do regulacji stanu prawnego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2008 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego. Brak jest jednak adnotacji geodety uprawnionego, że stan faktyczny zajęcia nieruchomości pod drogę przedstawiony na mapie istniał również w dacie 31 grudnia 1998 r. Powyższy dokument nie przesądza zatem, że przedmiotowy grunt znajdował się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., gdyż odzwierciedla on jedynie stan zajęcia nieruchomości z daty wykonania mapy, tj. [...] grudnia 2007 r. Minister wskazał, że pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. wezwano Zarząd Województwa [...] do potwierdzenia przez geodetę uprawnionego, który sporządził mapę, czy wskazana na niej działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W odpowiedzi poinformowano, że nie jest możliwe uzyskanie potwierdzenia zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, ponieważ geodeta uprawniony nie żyje, a O. [...] Sp. z o.o. (wykonawca mapy) jest w upadłości likwidacyjnej. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że stan faktycznego zajęcia przedmiotowego gruntu pod drogę publiczną nie został jednoznacznie wykazany, a wobec braku potwierdzenia przestrzennych granic zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., nie można również jednoznacznie stwierdzić, czy w zakresie działki nr [...] spełniona została przesłanka władztwa publicznoprawnego. Postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie zostało zatem wadliwie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i musi zostać przeprowadzone ponownie w zgodzie z zaleceniami organu drugiej instancji. Zdaniem Ministra decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w hipotezie tego przepisu, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 138 § 2 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasadzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju jest wadliwe, bowiem kwestionowana mapa sytuacyjna została sporządzona przez uprawnionego geodetę i włączona do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2008 r., co nadaje jej charakter dokumentu urzędowego, o którym stanowi art. 76 kpa. Minister nie przedstawił innej mapy, która mogłaby podważyć wiarygodność istniejącej. Na opisanej mapie geodeta wyraźnie powołał art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a więc miała ona na celu odzwierciedlenie granic drogi publicznej istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r., co pozostaje spójne ze sporządzonym przez geodetę wykazem zmian gruntowych. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...]v listopada 2018 r. nie narusza prawa. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe nie wykazało spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a tym samym, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki określone w powołanym art. 73 ust. 1 muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że objęta zaskarżoną decyzją działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Udowodnione ponadto zostało, na podstawie stosownych dokumentów, władztwo publicznoprawne nad droga nr [...]. Słusznie jednak organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zostało jednoznacznie wykazane zajęcie przedmiotowej działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Znajdująca się w aktach administracyjnych mapa sytuacyjna do regulacji stanu prawnego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] – arkusz 2, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2008 r. nr [...] nie potwierdza, że sporna działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mapa ta odzwierciedla stan zajęcia nieruchomości z daty jej wykonania, tj. [...] grudnia 2007 r. Na przedmiotowej mapie brak jest adnotacji uprawnionego geodety wskazującej, że przedstawiony na mapie stan zajęcia nieruchomości istniał w dniu 31 grudnia 1998 r. Co prawda na mapie tej znajduje się m.in. zapis, że wykonana została "na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r." Nie zawiera ona jednak żadnej informacji jednoznacznie wskazującej, że odzwierciedla ona stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Dokumentu potwierdzającego, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowi również powoływany przez skarżącego wykaz zmian gruntowych stanowiący integralną część mapy. Wykaz ten przedstawia jedynie informację z ewidencji gruntów dotyczącą właścicieli nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie konieczne jest bezsporne ustalenie czy działka nr [...] wchodziła w skład pasa drogi publicznej nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., a tym samym czy spełniona została przesłanka z art. 73 ust. 1 ustawy dotycząca zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Zauważyć przy tym trzeba, że - jak wynika z akt sprawy - Minister Inwestycji i Rozwoju podjął czynności celem wyjaśnienia przedmiotowej kwestii, zwracając się pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. do Zarządu Województwa [...] o potwierdzenie przez geodetę uprawnionego, który sporządził mapę, czy wskazana na niej działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W odpowiedzi uzyskano informację, że nie jest możliwe potwierdzenie zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, ponieważ geodeta uprawniony nie żyje, a wykonawca mapy jest w upadłości likwidacyjnej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ drugiej instancji słusznie uznał, że w sprawie brak jest jednoznacznego dowodu potwierdzającego zajętość spornej działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. i w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części celem ustalenia powyższych kwestii, co uzasadniało wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Jak zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ewentualne ustalenia dotyczące zajęcia działki pod drogę publiczna mogą mieć wpływ na spełnienie przesłanki dotyczącej władztwa publicznoprawnego. Wniesiony sprzeciw jest więc bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględniania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.