II SA/Kr 1413/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego P. P. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 31 lipca 2018 r., nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 u.p.b. po rozpatrzeniu sprawy "ocieplenia ścian budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w miejscowości J., gm. J.-P." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K., stwierdza, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właściciela – J. K. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego ocieplenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 26 kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wszczął postępowanie administracyjne z wniosku P. P. w sprawie "ocieplenia ścian budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w miejscowości J., gm. J. -P.". W dniu 29 maja 2018 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że przedmiotowy budynek jest ocieplony styropianem grubości ok. 10 cm na wszystkich ścianach, pokryty tynkiem akrylowym; wokół budynku wykonany cokół z warstwą ocieplenia ok. 6 cm z tynkiem wodoodpornym; wysokość budynku od strony południowej ok. 9 m do kalenicy oraz 7,2 m do kalenicy od strony północnej. Na podstawie oceny wizualnej inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. stwierdzili, iż roboty budowlane wykonano zgodnie z sztuką budowlaną. Elewacja jest w dobrym stanie technicznym, nie stwierdzono pęknięć. Wykonane roboty nie zagrażają życiu i zdrowiu użytkowników budynku oraz działek sąsiednich. W toku dalszego postępowania pozyskano oświadczenie J. K., że budynek był ocieplony w 2001 roku przez poprzednich właścicieli, tj. jej dziadków; wedle jej wiedzy poprzedni właściciele ww. budynku nie dokonali zgłoszenia wykonania robót do właściwego organu ani też nie występowali o pozwolenie na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K., decyzją nr [...], znak [...], z dnia 31 lipca 2018 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art.81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właściciela - J. K. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego ocieplenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonych w dniu 29 maja 2018 r. oględzin na terenie dz. nr [...] m. J. , stwierdził prawidłowość wykonanych robót ociepleniowych budynku mieszkalnego, a tym samym nie widzi podstaw do nakładania na inwestora obowiązku dostarczenia ocen i dokumentów obrazujących stan techniczny wykonanego ocieplenia budynku mieszkalnego. Skoro stan techniczny wykonanego ocieplenia budynku nie budzi zastrzeżeń, to nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Organ I instancji zaznaczył, że w okresie, w którym wykonano roboty (2001 rok), wymagały one pozwolenia na budowę. Ponieważ w chwili realizacji robót inwestor nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, sprawę rozpatrzono merytorycznie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. P.. Na skutek tegoż odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 31 sierpnia 2018 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił ewolucję przepisów ustawy – Prawo budowlane i wskazał, że niezależnie od wysokości budynku w dacie wykonywania przedmiotowych robót budowalnych nie były one zwolnione od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem ich wykonanie w niniejszej sprawie należy uznać za samowolę budowlaną podlegająca reżimowi z art. 50 i 51 u.p.b. Jednak w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, gdyż nie ma zastosowania przepis art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1202). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i zasadnie wdrożył tryb administracyjny określony w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w ww. trybie jest postępowaniem wieloetapowym. Wykonanie przedmiotowego ocieplenia zostało już w sposób faktyczny zakończone, wobec czego zasadnym było nie wstrzymywanie przez PINB robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 u.p.b. Na niniejszym etapie postępowania naprawczego organ zobligowany jest do zbadania czy wymagane jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (w tym przypadku u.p.b., czy rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym. Jeżeli wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 Kodeksu cywilnego. Kontynuując argumentację organ odwoławczy podał, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Ustalenie, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania naprawczego czy też do jego zakończenia, może nastąpić po wszechstronnym wyjaśnieniu, zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji, jak i ich jakości i poprawności technicznej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie oraz dokonując ponownej oceny materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., stwierdził, iż wykonane roboty budowlane nie wymagają przeprowadzenia dodatkowych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe roboty budowlane wykonano bowiem zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie stanowią one zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia. Organ odwoławczy nie stwierdził, ażeby ocieplenie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w miejscowości J., gm. J. – P. posiadało niebezpieczne ubytki, zostało wykonane w nieodpowiedni sposób, bądź też przy zastosowaniu wadliwej technologii czy materiałów. Wydanie decyzji stwierdzającej brak konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może mieć miejsce w przypadku, gdy zostanie stwierdzona konieczność wdrożenia trybu art. 50-51 u.p.b., lecz wykonane roboty nie wymagają ww. czynności bądź robót. Tym samym organ I instancji właściwie wydał decyzję stwierdzającą, iż nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych do stanu zgodnego z prawem, a nie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Pismem z dnia 1 października 2018 r. P. P. wniósł skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: I. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właściciela J. K. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego ocieplenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, mimo że wykonane ocieplenie narusza obowiązujące przepisy prawa, m.in. § 272, § 232 ust. 1, § 232 ust. 4 i ust. 5, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.); 2) § 271 – 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.) przez ich pominięcie i niezastosowanie; 3) § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich 1 usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) przez jego zupełne pominięcie i niezastosowanie; 4) § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) przez jego zupełne pominięcie i niezastosowanie; II. naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji administracyjnej – niedostateczne i niepełne uzasadnienie, nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, złożonych w trakcie trwania postępowania pierwszoinstancyjnego; 2) naruszenie art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3) naruszenie art. 11 k.p.a. przez niewyczerpujące wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia; 4) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi oraz w późniejszym piśmie skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. O oddalenie skargi wniosła także uczestniczka J. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się częściowo zasadne. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej "pr.bud."). Hipoteza normy wynikającej z tych przepisów obejmuje sytuacje, gdy – w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 – zostały wykonane roboty budowlane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W części dyspozytywnej norma ta przewiduje możliwość ustanowienia – w drodze decyzji – określonych powinności, w szczególności możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie Sądu, w obliczu stwierdzonych okoliczności faktycznych, ta podstawa prawna została przez organ odwoławczy prawidłowo zidentyfikowana i zinterpretowana. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że niezależnie od wysokości budynku w dacie wykonywania przedmiotowych robót budowalnych nie były one zwolnione od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, toteż – skoro inwestor wspomnianego obowiązku nie dopełnił – ich wykonanie trzeba uznać za samowolę budowlaną; w niniejszej sprawie mają przy tym zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach sprawy – z uwagi na zakończenie przedmiotowych robót – zasadne było odstąpienie od wydania postanowienia, a którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud. W ocenie Sądu, organ odwoławczy ma rację także wtedy, gdy twierdzi, że w postępowaniu naprawczym chodzi o doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W rzeczy samej bowiem w tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że kwestia ewentualnego naruszenia granicy działek nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jest rzeczą dyskusyjną, w jaki sposób powinno się zakończyć postępowanie naprawcze w razie konstatacji, że nie ma potrzeby wykonania żadnych czynności lub robót budowlanych w celu osiągnięcia stanu zgodnego z prawem – w rachubę wchodzi rozstrzygnięcie "merytoryczne" lub umorzenie postępowania. Organ odwoławczy opowiedział się za pierwszym rozwiązaniem, z czym można by polemizować – ale tak naprawdę formuła rozstrzygnięcia ma tu drugorzędne znaczenie, liczy się jego istota. Z tego też względu założenie organu co do powinnego brzmienia sentencji decyzji w obliczu wspomnianej konstatacji należy zaakceptować, a w każdym razie niepodobna w nim upatrywać istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, konstatacja, że nie ma potrzeby wykonania żadnych czynności lub robót budowlanych w celu osiągnięcia stanu zgodnego z prawem – jawi się jednak jako przedwczesna, a to z uwagi na deficyt ustaleń faktycznych i ich oceny przez pryzmat przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie jako zasadny należy ocenić zarzut skargi. Zważywszy na charakter wykonanych robót budowlanych oraz posiadaną przez inspektorów zatrudnionych w organach obu instancji wiedzę fachową, w pełni miarodajna jest – zdaniem Sądu – kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych jako wykonanych zgodnie ze sztuką budowlaną. W świetle zebranego materiału dowodowego oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji niewyjaśniona pozostaje natomiast podnoszona przez skarżącego kwestia lokalizacji budynku w granicy działek i jej ewentualne implikacje – przy czym, co wypada jeszcze raz podkreślić, nie idzie tu o implikacje natury cywilistycznej, lecz o implikacje mogące wynikać z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w szczególności przepisów wskazywanych przez skarżącego. Hipotezy wynikających z nich norm nawiązują do usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy. W rachubę wchodzą zatem okoliczności, które potencjalnie mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, a nie zostały rozważone. Reasumując, w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne tylko w zakresie, w jakim korelują one z powyższymi rozważaniami. W pozostałym zakresie, zdaniem Sądu, nie znajdują one uzasadnienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, poczyni ustalenia niezbędne do wyjaśnienia kwestii lokalizacji budynku w granicy działek i jej ewentualnych implikacji, jak również uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa procesowego oraz przepisów stanowiących podstawę prawną wydawanej decyzji. Z wymienionych przyczyn, w oparciu o wskazane przepisy, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.