I OSK 1940/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 850/18 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 lutego 2019 r. oddalił skargę Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Gmina, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo że powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi, pomimo że organy naruszyły przepisy postępowania przez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] sierpnia 1978 r. wywłaszczono nieistniejącą obecnie działkę nr [...], położoną w L., zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". W dniu 10 października 2014 r. W.S., B.K. oraz K.S. wystąpili do Prezydenta Miasta L. z wnioskami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na fakt, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stanowi własność Gminy L., Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2014 r. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy, wyznaczając jako organ właściwy Starostę L. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Starosta orzekł o zwrocie spornej nieruchomości, uznając, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda uchylił powyższe rozstrzygnięcie i nakazał precyzyjne określenie celu wywłaszczenia i ustalenie sposobu wykorzystania spornej nieruchomość od daty wywłaszczenia. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Starosta decyzją z [...] marca 2018 r. orzekł o zwrocie nieruchomości w zakresie projektowanej działki nr [...], stwierdzając, że nie zrealizowano na niej planowanego zamierzenia inwestycyjnego stanowiącego cel wywłaszczenia, a w części żądania dotyczącego zwrotu działki oznaczonej jako nr [...] umorzył postępowanie w związku z cofnięciem wniosku o zwrot tej części. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Wojewoda decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z archiwalnych dokumentów planistycznych, objęty wnioskiem o zwrot teren znajdował się poza granicami planowanego osiedla "[...]" i przeznaczony był na budowę hali sportowej, zespołu boisk i płyty stadionu oraz szkołę specjalistyczną z halą widowiskowo-sportową. Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że nie doszło do wybudowania wspomnianych obiektów, a sporna nieruchomość pozostaje niezagospodarowania i porośnięta niepielęgnowaną roślinnością, w związku z czym nie można uznać, że została ona zagospodarowana pod elementy infrastruktury osiedla. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie nie można mówić o jakimkolwiek zagospodarowaniu spornej działki na przestrzeni lat, w tym w szczególności w związku z celem jej wywłaszczenia w 1978 r. Nieuporządkowany charakter działki, jej zachwaszczenie i zadrzewienie samoczynnie wysianymi dziewami nie pozwala uznać, że teren ten pełni funkcje wypoczynkowe i estetyczne jako zieleniec osiedlowy. Zagospodarowanie spornej nieruchomości nie miało bowiem charakteru zorganizowanego i celowego. W konsekwencji zdaniem Sądu nie można było przyjąć, że teren ten jest wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości następuje na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w myśl art. 137 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepisy te wyznaczają zakres i kierunek postępowania wyjaśniającego w postępowaniu zwrotowym stosownie do zasady szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 § 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji publicznej zostało przeprowadzone prawidłowo i dostarczyło informacji umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a wyciągnięte na jego podstawie wnioski są prawidłowe, zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał je za prawidłowe. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono bowiem, że sporna nieruchomość, zgodnie z archiwalnymi dokumentami planistycznymi, była przeznaczona pod dzielnicowy ośrodek sportu z zespołem basenów krytych, basenem otwartym, sauną, łazienkami leczniczymi, salą gimnastyczną, dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołem boisk i płytą stadionu oraz szkołę specjalną z halą widowiskowo-sportową z zespołem boisk. Zdjęcia lotnicze wykonywane okresowo od czasu wywłaszczenia nieruchomości wskazują, że wskazane powyżej obiekty ostatecznie nie powstały. Oznacza to, że na spornej nieruchomości poza wszelką wątpliwością nie powstała infrastruktura mająca realizować wynikający z dokumentów planistycznych cel sportowy tego terenu. Z kolei odnosząc się do funkcji wypoczynkowo-rekreacyjnej również nie sposób uznać, że nieruchomość ta została przeznaczona na potrzeby utworzenia parku "[...]". Przyjąć bowiem należy, że realizacja tej funkcji wymagałaby urządzenia ścieżek spacerowych, posadowienia ławek oraz dokonanie nasadzeń i uporządkowanie występującej tam roślinności. Tymczasem przeprowadzone w 2015 r. oględziny wykazały, że teren jest zachwaszczony i porośniętych samoczynnie wysianymi dziewami. Stanu takiego nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać za urządzenie parku wypoczynku i rekreacji. Zaznaczyć przy tym należy, że stwierdzony stan spornej nieruchomości wskazuje, że nie jest on objęty bieżącą konserwacją zieleni, a jakiekolwiek działania, jeżeli w ogóle są podejmowane, mają charakter incydentalny. Odnosząc się z kolei do argumentacji skarżącej, zgodnie z którą sporna nieruchomość stanowi teren zielony osiedla "[...]", wskazać należy, że zgodnie z archiwalną dokumentacją planistyczną zgromadzoną w toku postępowania wyjaśniającego sporna działka objęta wnioskiem o zwrot zlokalizowana jest poza obszarem wskazanego powyżej osiedla. Tym samym sporna nieruchomość nie może być traktowana jako teren zielony zagospodarowany w związku z budową tego osiedla i na jego potrzeby. Ponadto, ustosunkowując się do argumentu Gminy, że w toku realizacji złożonych, wieloetapowych projektów dopuszczalna jest ich modyfikacja i odstąpienie od realizacji części zamierzenia, wskazać należy, że pogląd ten w pełni akceptowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Pogląd ten dotyczy bowiem zmian wprowadzanych w toku realizacji złożonych przedsięwzięć konstrukcyjno-budowlanych planów inwestycyjnych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przeznaczenie spornej nieruchomości na cele infrastruktury sportowej i wypoczynkowo-rekreacyjnej wynikało nie tyle z samego zamierzenia inwestycyjnego (dokumentacji inwestycyjnej), ale z dokumentacji planistycznej dotyczącej przyszłego zagospodarowania spornej nieruchomości. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że niezrealizowanie inwestycji o funkcji założonej w dokumentacji planistycznej w sposób oczywisty świadczy o zbędności spornej nieruchomości z punktu widzenia celów jej wywłaszczenia. W tak ustalonym stanie sprawy należało zatem uznać, że sporna nieruchomość jako niewykorzystana do 2014 r. na cele wywłaszczenia spełnia wymogi dokonania jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn. Tym samy w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa należało uznać za niezasadne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn, odnotować należy, że zarzut ten ma charakter wynikowy. Jego zasadność jest bowiem uzależniona od stwierdzenia zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zatem, jak wskazano powyżej, zarzuty te okazały się niezasadne, to w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek wskazujących na wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej. W konsekwencji powyższego analizowany zarzut nie mógł odnieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.