II OSK 630/17

Dnia 6 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 996/16 w sprawie ze skarg A. W., P. W., K. S. i P. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 996/16, oddalił skargi A. W., P. W., K. S. oraz P. S. na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2016 r., którym – powołując się na art. 152 § 1 k.p.a. oraz wnioski A. Z.-W., P. W., K. S., P. S., A. W. oraz P. W. – odmówiono wstrzymania wykonania decyzji tegoż Prezydenta Miasta z [...] marca 2016 r. o udzieleniu [...] Sp. z o.o. w T. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] w T. przy ul. [...]. W skardze kasacyjnej od tego wyroku K. S. i P. S., zaskarżając go w całości, zarzucili naruszenie: - art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, po pierwsze, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego w rozpoznawanej sprawie jest obszarem, w którym występują prawne ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek, po drugie, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego określa projektant; w ocenie skarżących kasacyjnie to organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do wyznaczenia obszaru odziaływania obiektu budowlanego, od którego bezpośrednio zależy, kto będzie uznany za stronę postępowania, - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że skarżącym kasacyjnie nie przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działek zabudowanych niską zabudową jednorodzinną, w tym ich domem jednorodzinnym, - art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co doprowadziło do tego, że w obszarze analizowanym jedynym elementem oddziaływania jest zacienienie działki skarżących kasacyjnie; w ocenie skarżących kasacyjnie doprowadziło to do naruszenia przez organy administracji zasady prawdy materialnej oraz do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia postanowienia oraz przez niedostateczne wyjaśnienie zasadności wszystkich zgłoszonych przez stronę zarzutów, w szczególności przez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do sformułowanego w skardze zarzutu nieprawidłowego pouczenia zawartego w postanowieniu organu pierwszej instancji, jak również faktu, że postępowania w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę ma inny krąg stron. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawy kasacyjne są niezasadne, gdyż nie odnoszą się w ogóle do przepisu, który był podstawą podjęcia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, czyli art. 152 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Mając na uwadze treść powołanego przepisu stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie istotne było, czy okoliczności sprawy wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2016 r. o udzieleniu [...] Sp. z o.o. w T. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] w T. przy ul. [...] w wyniku podań o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją złożonych przez skarżących. Jak wynika z uzasadnień zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, organy obu instancji uznały, że uchylenie tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest nieprawdopodobne, gdyż w ich ocenie skarżący, opierający swoje podania o wznowienie postępowania na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie byli stronami postępowania w sprawie wydania tego pozwolenia na budowę. Stwierdzenie to oparto przy tym na ustaleniu, którego w skardze kasacyjnej się nie kwestionuje, że nieruchomości, których właścicielami są P. W. i A. W., znajdują się w odległości co najmniej 24 m od projektowanych budynków o wysokości 14,47 m, zaś nieruchomości pozostałych skarżących są położone w jeszcze większej odległości od tych budynków, a także na tym, że wszystkie nieruchomości skarżących znajdują się po drugiej stronie ulicy w stosunku do projektowanych budynków. W tych okolicznościach stanowisko organów administracji obu instancji, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania jest nieprawdopodobne, jest zasadne. Zaznaczyć należy, że chodzi o prawdopodobieństwo, co nie jest równe przesądzeniu, że w żadnym razie decyzja nie zostanie uchylona. W związku z tym nie są zasadne te podstawy kasacyjne, które zmierzają do wykazania, że skarżący byli stronami postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc te podstawy, które dotyczą art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Kwestia, czy skarżący byli stronami postępowania, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, w rozpoznawanej sprawie nie była rozstrzygana stanowczo, lecz oceniana jedynie w kontekście prawdopodobieństwa. W skardze kasacyjnej należało zatem odnieść się do tego, czy to prawdopodobieństwo zostało ocenione prawidłowo, a nie podnosić zarzuty, które mogły być podnoszone w razie stanowczego jej rozstrzygnięcia. Tego rodzaju zarzuty w rozpoznawanej sprawie nie są trafne, gdyż organ administracji nie był zobowiązany do stanowczego rozstrzygnięcia wskazanej kwestii. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprawdzie do zarzutu skargi, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu, a dotyczącego błędnego pouczenia w postanowieniu organu pierwszej instancji o sposobnie wniesienia zażalenia, to jednakże to uchybienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż błąd w pouczeniu – brak pouczenia, że zażalenie należy wnieść za pośrednictwem organu pierwszej instancji – nie spowodował ujemnych skutków dla skarżących. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi, że organ administracji nie wziął pod uwagę, iż w "sprawie toczyły się dwa postępowania zakończone wydaniem jednej decyzji" oraz że "postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego ma inny krąg stron niż postępowanie o pozwolenie na budowę", ale to uchybienie też nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2016 r. wynika, że dotyczy ona zarówno zatwierdzenia projektu budowlanego, jak i udzielenia pozwolenia na budowę, co oznacza, że toczyło się jedno postępowanie, w którym zgodnie z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzono projekt budowlany, a nie że miała miejsce sytuacja przewidziana w art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, czyli na żądanie inwestora odrębne zatwierdzenie projektu budowlanego. Ponadto stwierdzić należy, że teza, iż "postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego ma inny krąg stron niż postępowanie o pozwolenie na budowę" nie jest niczym uzasadniona. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił ją.