II SA/Wa 2159/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.), Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2018 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. w związku z § 4 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie wydania R.B.zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2013, 2014, 2015, 2016 i 2017 w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury. R. B. wnioskiem z [...] marca 2018 r., sprecyzowanym [...] kwietnia 2018 r., zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia służby w latach 2004-2017 w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 2, jak i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...). Z ustaleń organu wynika, że R.B. wcześniej, tj. [...] listopada 2018 r. wnioskował o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia służby w latach 2010-2017 w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, który Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego załatwił postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia służby w latach 2010, 2011, 2013 i 2014 w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 2, jak i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...). Postanowienie to nie zostało zaskarżone. Równocześnie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydał [...] stycznia 2018 r. zaświadczenie nr [...] o tym, że R.B. podczas służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w 2012 r. realizował zadania służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ uzasadniając odmowę wydania zaświadczenia z wniosku złożonego [...] marca 2018 r., sprecyzowanego pismem z [...] kwietnia 2018 r., odwołał się do ustaleń postępowania wyjaśniającego poprzedzającego postanowienie z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia z wniosku R. B. z [...] listopada 2017 r. i stwierdził, że postępowanie to jednoznacznie wykazało, że nie można potwierdzić jego służby w latach 2010, 2011, 2013 i 2014 w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu z uwagi na brak w aktach osobowych i innych dokumentach będących w posiadaniu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego informacji o podejmowaniu czynności w tych warunkach. Odnośnie zaś pozostałego okresu wskazanego we wniosku z [...] marca 2018 r. organ stwierdził, że było konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w szczególności dokonanie analizy akt osobowych funkcjonariusza, jak również sprawdzeń w komórkach organizacyjnych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w których pełnił służbę wnioskodawca. Organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwala na wydanie zaświadczenia o realizacji czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia w latach 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2013, 2014, 2015, 2016 i 2017 z uwagi na brak dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Zaznaczył, że pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, ponieważ należy odróżnić pełnienie służby w warunkach szczególnych, od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych i wykonywania w tych warunkach przypisanych zakresem czynności obowiązków służbowych, w których mogą zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu. O wydaniu zaświadczenia nie decyduje bowiem jakiekolwiek ryzyko zagrożenia życia i zdrowia w czasie wykonywania czynności służbowych, bo wynika ono z samego charakteru służby. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 stwierdził, że nie mieszczą się w pojęciu szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia codzienne, rutynowe czynności funkcjonariusza, potencjalnie związane z ryzykiem wystąpienia zagrożeń, jeżeli z dostępnych dla organu dokumentów nie wynika, że zdarzenia te przerodziły się w sytuacje zagrażające życiu lub zdrowiu. Ponadto służba w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tą formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich funkcjonariuszy, bowiem każdy z nich przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B.zakwestionował postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] września 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2018 r. wnosząc o ich uchylenie. Skarżący wskazał, że w czasie służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w latach 2004-2017 wykonywał obowiązki w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 2, jak i w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć indywidualnej sprawy w zastępstwie organu administracyjnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia regulują przepisy Działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej: K.p.a. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, bowiem nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenia ma również przepis art. 218 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w tym przepisie, spełnia wprawdzie tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, jednakże jego przedmiotem muszą być okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że w ramach tego postępowania organ winien dokonać ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalić ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach przedmiotowego postępowania prowadzonego z wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia służby w latach 2004-2017 nie było podstaw faktycznych i prawnych do ograniczenia zakresu postępowania wyjaśniającego do lat 2004-2010 i 2015-2017 z pominięciem roku 2010, 2011, 2013 i 2014 w związku z postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Organ rozpatrując wniosek strony z [...] marca 2018 r. o wydanie zaświadczenia winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie i odnieść się do aktualnych ustaleń, co do wnioskowanego okresu. Należy pokreślić, że z żądaniem wydania zaświadczenia osoba zainteresowana może występować niejednokrotnie i każdorazowo powinno być w tym zakresie przeprowadzone postępowanie zważywszy na fakt, że w posiadanej przez organ dokumentacji stan faktyczny ani stan prawny dotyczący danej osoby nie jest z założenia niezmienny. Jednorazowa odmowa wydania zaświadczenia nie oznacza automatycznie, że powtórne żądanie wydania zaświadczenia skazane jest na niepowodzenie. W oparciu o art. 217 § 1 i § 2 K.p.a. możliwe jest zatem ponowne "rozstrzyganie" w sprawie wydania zaświadczenia z "tożsamego wniosku" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 112/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a tym samym Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego winien był merytorycznie rozpatrzyć wniosek przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w zakresie całego żądania. Wobec uchylenia się od tego obowiązku, należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie z [...] września 2018 r. nr [...], jak i utrzymane nim w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie wydania R. B. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2004-2017 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Stwierdzone naruszenie przez organ zasad postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie musiało – w ocenie Sądu – doprowadzić do jego uchylenia, bowiem mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Na wadliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie wskazuje treść zapytań oraz udzielonych odpowiedzi, w szczególności pismo Kierownika Samodzielnej Sekcji Organizacyjnej Delegatury ABW w [...] z [...] lipca 2018 r. kierowane do p.o. Kierownika Samodzielnej Sekcji Zamiejscowej w [...] Delegatury ABW w [...] w sprawie pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury przez R. B., w którym w związku z wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. zwraca się o ustalenie i udzielenie informacji czy wymieniony pełniąc służbę w Wydziale Zamiejscowym w [...] Delegatury ABW w [...] w latach 2004-2009 i 2015-2017 realizował zadania w warunkach określonych w § 4 pkt 1, jak i § 4 pkt 2 rozporządzenia. Potwierdzeniem prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zawężonym do okresu 2004-2009 i 2015-1017 zakresie jest również treść pisma Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] z [...] lipca 2017 r. skierowanego do Zastępcy Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Warszawie w sprawie wniosku R. B. z [...] kwietnia 2018 r., w którym wskazuje, że co do okresu 2010-2014 przeprowadzono już postępowanie dowodowe i wydano ostateczne rozstrzygnięcie. Na marginesie zaznaczyć także należy, że postępowanie prowadzone w ramach art. 217 i nast. K.p.a. nie jest postępowaniem o ustalenie faktu albo prawa (jak to ma miejsce w postępowaniu cywilnym w powództwie o ustalenie), ale uproszczonym postępowaniem administracyjnym sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych. Przy tak sztywno ustalonych ramach procesowych postępowania o wydanie zaświadczenia, również analizowanie, dlaczego w zbiorach urzędowych organu określonych informacji brak, nie należy do zakresu tego postępowania, zagadnienie to nie może także stanowić przedmiotu rozpoznania sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.