V SA/Wa 2941/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Ministra Finansów (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia ... sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie orzeczenia o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości; oddala skargę. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek", "Skarżący" "Beneficjent" lub "Strona"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "IP" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] wydaną w sprawie zwrotu środków dotacji celowej na realizację operacji "[...]". Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym: Działając na podstawie art. 10a ust. 7 i 8 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1065); dalej: "u.u.s.p.b.UE", Województwo [...] zawarło w dniu [...] lipca 2010 r. porozumienie z Wojewodą [...] w sprawie przekazywania środków z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych ponoszonych na realizację operacji "[...]", realizowanej w ramach Działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z porozumieniem, planowane koszty całkowite operacji miały wynieść 8.650.000,00 zł, podczas gdy planowane koszty ogólne - 563.000,00 zł. Ostatecznie, w związku z podpisanymi sześcioma aneksami do porozumienia, koszty całkowite zostały ustalone na kwotę 8.694.791,80 zł, przy planowanych kosztach ogólnych - 541.504,88 zł, w tym kosztach wykonania dokumentacji projektowej: 452.947,50 zł. Wykonując powyższe porozumienie, w dniu 10 grudnia 2013 r., Wojewoda [...] dokonał uruchomienia - na rzecz Marszalka - środków w wysokości 452 947,50 zł, przeznaczonych na zapłatę za wykonanie dokumentacji projektowej, z czego: - w dziale 010, rozdziale 01008, § 6517 - 276.187,50 zł, w dziale 010, rozdziale 01008, § 6519 - 92.062,50 zł, * w dziale 010, rozdziale 01008, § 6510 - 84.697,50 zł. Następnie, działając na podstawie delegacji z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.); dalej: "Pw", Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...] marca 2014 r. decyzję nr [...] w sprawie współfinansowania z publicznych środków wspólnotowych operacji pn. "[...]". Decyzja ta została zmieniona dwukrotnie: decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], oraz decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Zgodnie z art. 72 ust. 3 Pw, treść powyższych decyzji była uzgadniana z Wojewodą [...], stosowne postanowienia Wojewoda wydał w dniach: [...] lutego 2014 r., [...] czerwca 2014 r. i [...] maja 2015 r. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], dotyczące uzgodnienia decyzji Marszałka nr [...]. WZMIUW wniósł zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie - postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. W rezultacie, Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...] września 2014 r. decyzję nr [...], w której uznał za niekwalifikowalne koszty ogólne przekraczające limit 10% pozostałych kosztów kwalifikowalnych operacji. W wyniku zmian decyzji, całkowity koszt szacunkowy realizacji urządzeń melioracji wodnych podstawowych wyniósł 1.299.058,97 zł, w tym koszty kwalifikowalne 631.381,15 zł. Kwalifikowalne koszty inwestycyjne wyniosły 573.982,87 zł. Koszty ogólne wyniosły 591.685,49 zł, z czego kwalifikowalne koszty ogólne: 57.398,28 zł (kwalifikowalne koszty wykonania dokumentacji projektowej). W dniu [...] marca 2014 r. Marszałek, na podstawie art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, z późn. zm.) oraz § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 122, poz. 791, z późn. zm.) wydał decyzję nr [...]. Decyzja ta została zmieniona dwukrotnie: w dniu [...] września 2014 r., i [...] maja 2015 r. W drodze tej decyzji Marszałek przyznał pomoc na ww. operację w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi". W rezultacie zmian ww. decyzji wyniosła ona 631.381,15 zł, w tym z krajowych środków publicznych w kwocie 157.845,29 zł, natomiast ze środków EFFROW w kwocie 473.535,86 zł. Koszty ogólne wyniosły 591.685,49 zł, z czego kwalifikowalne koszty ogólne: 57.398,28 zł (kwalifikowalne koszty wykonania dokumentacji projektowej). Wojewoda [...] uruchomił dotację w następujących kwotach: 1) w 2014 r. - w kwocie 33.249,78 zł, z czego: w dziale 010, rozdziale 01008, § 6517 - 8.037,75 zł, w dziale 010, rozdziale 01008, § 6519-2.679,25 zł, w dziale 010, rozdziale 01008, § 6510-22.532,78 zł 3) w 2015 r. — w kwocie 716.253,62 zł, z czego: w dziale 010, rozdziale 01008, § 6517 - 414.271,77 zł, w dziale 010, rozdziale 01008, § 6519 - 138.090,60 zł, w dziale 010, rozdziale 01008, §6510 - 163.891,25 zł. Beneficjent w dniu 26 czerwca 2015 r. złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wniosek o płatność. Zgodnie z nim, koszty całkowite realizacji operacji wyniosły 1.202.450,90 zł, koszty kwalifikowalne 619.387,30 zł, a wnioskowana kwota pomocy 464.540,47 zł. Zwrot środków w wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW dokonany przez Samorząd Województwa na rachunek dochodów Urzędu Wojewódzkiego w trybie art. 10a ust. 5 uuspbUE wyniósł 464.540,47 zł. Kwota dotacji na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych § 6517, § 6519) wyniosła 931.329,37 zł. Koszty kwalifikowalne we wniosku o płatność zostały określone natomiast w kwocie 619.387,30 zł. Różnica pomiędzy kwotą przekazaną na finansowanie kosztów kwalifikowalnych w ramach wyprzedzającego finansowania a kwotą wykazaną we wniosku o refundację wynosi zatem 311.942,07 zł. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda powiadomił Marszałka o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków, a [...] maja 2016 r. Wojewoda wydał decyzję, w której orzekł o zwrocie przez Samorząd Województwa [...] kwoty 383.688,75 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dotacja na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na sfinansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie, część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.); dalej także "u.f.p.". W dniu [...] maja 2016 r. do Strona złożyła odwołanie do Ministra Finansów wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister Finansów rozpatrzył odwołanie i 29 sierpnia 2016 r. wydał obecnie kontrolowaną decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że w świetle art. 10a u.u.s.p.b.UE dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a ust. 4 u.u.s.p.b.UE co oznacza, że warunkiem prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty refundacji otrzymanej przez samorząd z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Brak całkowitego zwrotu do budżetu państwa kwoty refundacji wynikającej z umowy o dofinansowanie oznacza brak całkowitego rozliczenia dotacji na wyprzedzające finansowanie. Minister wskazał, że na podstawie art. 168 ust. 4 oraz ust. 5 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została udzielona. Przekazanie środków na rachunek Beneficjenta nie oznacza przy tym wykorzystania dotacji (ust. 4). W przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 5). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku wyprzedzającego finansowania należy zastosować art. 168 ust. 5 u.f.p., ponieważ o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią odrębne przepisy regulujące finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej (w szczególności u.u.s.p.b.UE). Tym samym wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w u.u.s.p.b.UE, które należy rozumieć jako zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania. Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie dotacja na wyprzedzające finansowanie została udzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w wysokości określonej w odrębnych przepisach. W sytuacji, w której Beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zdaniem organu odwoławczego powyższa zasada obejmuje zarówno środki przeznaczone na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środków współfinansowania krajowego. W przypadku, gdy właściwy organ - stosując zasady realizacji danego programu - uznał dany wydatek za niekwalifikowalny i odmówił udzielenia refundacji, należało uznać, że cel - o którym mowa powyżej - nie został zrealizowany, a zatem środki współfinansowania krajowego w wysokości odpowiadającej udziałowi tego współfinansowania w danym wydatku należy uznać za pobrane w nadmiernej wysokości. Odnosząc się do argumentacji Strony w zakresie wykładni art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 513, z późn. zm.) Minister powołał art. 72 ust. 1 ust. 2 pkt 2 P.w. i na podstawie wskazanych przepisów stwierdził, że dotacja na wyprzedające finansowanie, o której mowa w art. 10a u.u.s.p.b.UE jest funkcjonalnie powiązana ze wsparciem udzielanym z EFFROW na podstawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zaś zasady jej rozliczania są szczegółowo określone w u.u.s.p.b.UE. Brak refundacji określonych wydatków ze środków EFFROW z powodu ich niekwalifikowalności skutkuje koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej części dotacji na wyprzedzające finansowanie. Odnosząc się do zarzutów Strony dotyczących uznania określonych wydatków za niekwalifikowalne organ II instancji podkreślił, że ocena ta nie należy ani do Wojewody, ani do Ministra Finansów, lecz do skarżącego Marszałka Województwa, a także ARiMR oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W skardze na decyzję z [...] sierpnia 2016 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 168 ust. 4 i 5 oraz 169 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 10a ust. 1, 2 i 5 u.u.s.p.b.UE poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody z [...] listopada 2015 r. orzekającej obowiązek zwrotu przez Samorząd Województwa [...] kwoty 383 688,75 zł wraz z odsetkami z tytułu nadmiernie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej Samorządowi na realizację inwestycji, gdy tymczasem cel dla którego przyznano pomoc został osiągnięty i zachowany; przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w sprawie przepis znajdował zastosowanie; art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nie dopełnienie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując motywy rozstrzygnięcia wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd nie stwierdził, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź by dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Ministra Finansów utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] nakładającą na Stronę obowiązek zwrotu środków dotacji celowej na realizację operacji "[...]" w zakresie wydatków uznanych za niekwalifikowalne. Strona kwestionując podjęte rozstrzygnięcie argumentowała, że dotowana inwestycja została zrealizowana, a cel operacji, o którym mowa w ustawie o finansach publicznych został osiągnięty. Tym samym otrzymana dotacja celowa została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, nie została pobrana w nadmiernej wysokości, a także nie przekracza kwot dotacji, o których mowa w Porozumieniu na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych. W konsekwencji organy przeprowadziły błędną wykładnie oraz błędnie zastosowały art. 168 ust. 4 i 5 oraz 169 ust. 2 u.f.p. oraz art. 10a ust. 1, 2 i 5 u.u.s.p.b.UE. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że na podstawie art. 10a ust. 1 u.u.s.p.b.UE samorządy województw realizujące zadania z zakresu pomocy technicznej z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW oraz jednostki samorządu terytorialnego realizujące działanie: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW mogą otrzymywać środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych, ponoszonych na realizację tych zadań. Stosownie do art. 10a ust. 2 u.u.s.p.b.UE w przypadku działania: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, jednostki samorządu terytorialnego je realizujące mogą otrzymać również środki na sfinansowanie kosztów przygotowania dokumentacji technicznej niezbędnej do realizacji operacji w ramach tego działania. Na podstawie art. 10a ust. 5 u.u.s.p.b.UE jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2 oraz z zakresu pomocy technicznej, do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków. Z przywołanych przepisów wynika, że konsekwencją udzielenia samorządowi dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie operacji jest konieczność dokonania zwrotu środków tej dotacji w całości, a źródłem zwrotu są środki otrzymane z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW. Realizacja przez samorząd województwa [...] inwestycji w ramach Działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 była współfinansowana środkami z budżetu Unii Europejskiej. Rozpoczęcie inwestycji było możliwe dzięki środkom z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie. Dotacja podlegała zwrotowi do budżetu państwa dzięki środkom unijnym uzyskanym na współfinansowanie inwestycji i powinna zostać rozliczona (zwrócona w całości) nawet jeśli kwota refundacji była niższa od kwoty dotacji. W rozpoznawanie sprawie różnica pomiędzy uzyskaną kwotą dotacji, a kwotą środków refundowanych, tj. kwota 383.688,75 zł wynikła z faktu uznania części wydatków za niekwalifikowalne, a takie koszty nie podlegają refundacji. Na podstawie art. 72 ust. 1 P.w. urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 72 ust. 2 P.w. urządzenia melioracji wodnych podstawowych mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także współfinansowane: 1) z publicznych środków wspólnotowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1448 i 1856) oraz 2) z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649), w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146); 3) ze środków jednostek samorządu terytorialnego na podstawie porozumienia, do którego zawarcia upoważnione są podmioty, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4. Wskazać należy, że na podstawie art. 72 ust. 2 P.w. współfinansowanie wykonania urządzeń wodnych podstawowych w trybie ust. 2, czyli m. in. ze środków publicznych na zasadach określonych w u.w.r.o.w. pociąga za sobą konieczność przestrzegania wspomnianych w tym przepisie zasad, do których należą kryteria kwalifikowalności wydatków. Oznacza to, że wydatek uznany za niekwalifikowalny nie może zostać sfinansowany w trybie art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w. Wydatek niekwalifikowalny musi zatem zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w. Należy ponadto zwrócić uwagę, że na podstawie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy, wykonuje jako zadania delegowane zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005: (...) samorząd województwa - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6, tj. poprawiania i rozwijania infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów, gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, podstawowych usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej, odnowy i rozwoju wsi, wdrażania lokalnych strategii rozwoju, wdrażania projektów współpracy, funkcjonowania lokalnej grupy działania, nabywania umiejętności i aktywizację, z zastrzeżeniem pkt 3, który dotyczy działań Agencji jako instytucji zarządzającej. Na podstawie art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, natomiast zgodnie z ust. 5, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Odnosząc się do zasadniczego argumentu Strony, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do zwrotu przez jednostkę samorządu terytorialnego części dotacji, ponieważ "dotowana inwestycja została zrealizowana, a cel operacji, o którym mowa w ustawie o finansach publicznych został osiągnięty" zaznaczyć należy, że istotą niniejszego postępowaniu jest zbadanie legalności decyzji na podstawie których organy administracji nałożyły na Stronę obowiązek zwrotu dotacji w określonej wysokości. Organy administracji wszczynając postępowanie w sprawie zwrotu dotacji w związku z przeznaczeniem jej części na wydatki niekwalifikowalne, a więc nie podlegające refundacji z środków unijnych nie oceniały – i słusznie - czy są to koszty kwalifikowalne, czy nie posiadają takiego przymiotu. Ocena taka została przeprowadzona w innych postępowaniach, tj. w sprawie zasadności przyznania pomocy finansowej i w sprawie współfinansowania operacji z publicznych środków wspólnotowych, a więc postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Marszałka z [...] września 2014 r. nr [...], zmieniającą decyzję własną z [...] marca 2014 r. nr [...]. Wskazać przy tym należy, że powołane decyzje zostały wydane po przeprowadzeniu postępowań uzgadniających zakończonych stosownymi postanowieniami. W niniejszej sprawie było to postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r. nr [...] uzgadniające zmianę decyzji Marszałka nr [...] decyzją Marszałka nr [...] w zakresie przedstawionym przez samego Skarżącego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, z późn. zm.), właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, (...), jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, tj. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i wymienionych tam środków krajowych, czyli - zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3 u.w.r.o.w. - marszałek województwa. "Merytoryczna" kontrola poprawności wykorzystania środków PROW (czyli ocena ich kwalifikowalności w świetle przepisów europejskich, krajowych i dokumentów wydanych przez MRiRW) należy zatem nie do Wojewody, ani do Ministra Finansów, którzy w systemie realizacji PROW nie posiadają takich kompetencji, ale do Marszałka Województwa, a także - w zakresie określonym w u.w.r.o.w. - do ARiMR jako agencji płatniczej oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako Instytucji Zarządzającej PROW. Uznanie określonych kategorii wydatków za kwalifikowalne należy zatem do oceny powyższych organów. W realiach sprawy to ostateczna i funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja wydana przez samego Skarżącego przesądza o uznaniu kwestionowanych wydatków za niekwalifikowalne. Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów, rolą "właściwego dysponenta", który - zgodnie z art. 10a ust. 3 u.u.s.p.b.UE - udzielił dotacji na wyprzedzające finansowanie projektu było jedynie ustalenie faktu otrzymania przez Beneficjenta refundacji z EFFROW, wysokości tej refundacji i ewentualne dochodzenie zwrotu środków dotacji w kwocie niezrefundowanej. Podkreślić należy, że w świetle powyższego Wojewoda miał obowiązek wydania przedmiotowej decyzji określającej zwrot dotacji. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie dotacja na wyprzedzające finansowanie została udzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w wysokości określonej w odrębnych przepisach. Należy jednak uznać, że w sytuacji, w której Beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p. Brak realizacji obowiązków nałożonych przez u.u.s.p.b.UE, która zawiera "odrębne przepisy stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji" na wyprzedzające finansowanie oznacza, że nie nastąpiło pełne wykorzystanie udzielonej dotacji i pociąga za sobą obowiązek zwrotu niewykorzystanej części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Przy czym, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, powyższą zasadę należy odnieść zarówno do środków przeznaczonych na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środków współfinansowania krajowego. Pod pojęciem współfinansowania krajowego należy rozumieć zarówno środki na wydatki kwalifikowalne, jak i na wydatki niekwalifikowalne odpowiadające wydatkom kwalifikowalnym (podatek VAT). Zaznaczyć także należy, że fakt, iż "dotowana inwestycja została zrealizowana, a cel operacji (...) został osiągnięty" nie oznacza, że zrealizowany został w całości cel, dla którego przyznana została dotacja celowa na wyprzedzające finansowanie tej operacji, nie oznacza także, że jakikolwiek wydatek w ramach operacji nie może zostać zakwestionowany jako niekwalifikowalny. Należy ponadto wyjaśnić, iż w świetle art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE analiza przyczyny braku refundacji ze środków EFRROW została ograniczona, poprzez odesłanie do treści ust. 3 pkt 1, do dotacji celowej przeznaczonej na finansowanie zadań z zakresu pomocy technicznej. W ocenie Sądu nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedopełnienie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Minister zasadnie ocenił w postępowaniu odwoławczym, iż dokumentacja zawarta w aktach sprawy w sposób wyczerpujący dowodzi brak zwrotu przez Skarżącego przedmiotowej kwoty dotacji w pełnej wysokości, co samo w sobie, jak wynika z argumentacji przytoczonej powyżej, stanowi podstawę do żądania zwrotu środków pobranych w nadmiernej wysokości w trybie przewidzianym w art. 169 u.f.p. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.