VII SA/Wa 1466/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę [...] ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ odwoławczy") z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("WINB") z [...] lutego 2018 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. 11 lipca 2016 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") przeprowadzili czynności kontrolne robót wykonanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Kontrolowany budynek jest w zabudowie zwartej, częściowo podpiwniczony z dachem dwuspadowym, z poddaszem użytkowym. Podczas oględzin stwierdzono, że na połączeniu budynków nr [...] i [...] przy ul. [...], nad klatką schodową, wykonano roboty budowlane polegające na podniesieniu ścianki kolankowej zlokalizowanej bezpośrednio nad wejściem, o ok. 2,10 m z obu stron budynku. Ponadto w połaci dachowej od strony ogrodu zamontowano 2 okna o wymiarach ok. 70x100 cm. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...], PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, "prawo budowlane") zobowiązał skarżącego do powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] oraz do przedłożenia, w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia, oceny technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych dotychczas robót budowlanych polegających na podniesieniu ścianki kolankowej, zlokalizowanej bezpośrednio nad wejściem do budynku, o około 210 cm i szerokości 210 cm z obu stron budynku, na której wspiera się dach drewniany kryty dachówką oraz zamontowaniu 2 okien w połaci dachowej o wymiarach 110 cm x 70 cm. PINB decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego nakazał skarżącemu doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego. WINB decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], uchylił w całości decyzję PINB z [...] września 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego wskazano, że PINB błędnie uznał wykonane roboty za przebudowę w sytuacji, gdy w rzeczywistości zakres wykonanych robót stanowił rozbudowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, wobec czego organ powiatowy powinien przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Prowadząc ponownie postępowanie przedstawiciele PINB przeprowadzili 4 stycznia 2017 r. oględziny, podczas których nie zastano skarżącego ani jego pełnomocnika. Ponowne oględziny przeprowadzono 6 marca 2017 r. w obecności pełnomocnika skarżącego. W trakcie kontroli dokonano pomiarów budynku z zewnątrz od strony ul. [...], ze szczególnym uwzględnieniem pomiarów rozbudowanej części budynku. Postanowieniem z [...] marca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do 15 września 2017 r. następujących dokumentów: 1. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. trzech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W piśmie z 14 grudnia 2017 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] października 2017 r. nr [...] znak: [...], nakazującej skarżącemu rozbiórkę oraz poprzedzającego tę decyzję postanowienia PINB z [...] marca 2017 r., nr [...], nakładającego na skarżącego obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...], WINB odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] marca 2017 r., nr [...]. Z rozstrzygnięciem WINB nie zgodził się skarżący, wnosząc zażalenie. Po rozpatrzeniu zażalenia GINB postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie WINB z [...] lutego 2018 r. GINB wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie PINB zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Stosownie do ust. 2 art. 48 ww. ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W ocenie GINB w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Inwestycja miała polegać na nadbudowie części budynku od strony ogrodu oraz rozbudowie w stronę zachodnią. Projektowane roboty budowlane miały zwiększyć kubaturę przedmiotowego budynku o 98 m3. Z uwagi na fakt, że inwestycja obejmowała obiekt znajdujący się w wykazie zabytków nieruchomych w gminnej ewidencji zabytków, Urząd Miejski w [...] zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W związku z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2012 r., odmawiającym uzgodnienia projektu, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2012 r., znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego GINB uznał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] poprzez podniesienie ścianki kolankowej nad wejściem o około 2,10 m z obu stron budynku, wykonanie dachu o konstrukcji drewnianej pokrytego dachówką oraz zamontowanie w połaci dachu od strony ogrodu dwóch okien o wymiarach 70x110 cm. Wykonana rozbudowa spowodowała zwiększenie kubatury budynku mieszkalnego. W związku z powyższym, GINB wskazał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a zastosowanie przez PINB w rozpoznawanej sprawie art. 48 prawa budowlanego, umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej, którą jest między innymi wybudowanie lub budowa (a zatem rozbudowa i nadbudowa) obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Organ powiatowy, po zbadaniu samowoli budowlanej pod kątem możliwości jej legalizacji, postanowieniem z [...] marca 2017 r., nr [...], nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu. W ocenie GIMB zestawienie treści przepisów prawa budowlanego dotyczących likwidacji skutków samowoli budowlanej oraz legalizacji samowolnie wykonanych robót z działaniami organu nadzoru budowlanego wskazuje, że organ działał w granicach obowiązującego prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności GINB uznał, że postanowienie PINB z [...] marca 2017 r., nr [...], nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W złożonej do sądu wojewódzkiego skardze na postanowienie GINB z 24 kwietnia 2018 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego poprzez dopuszczenie do zastosowania tego przepisu do robót budowlanych podlegających procedurze z art. 50 - 51 prawa budowlanego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego poprzez uznanie poprawności postanowienia niespełniającego wymogów prawa z uwagi na brak orzeczenia w nim o wstrzymaniu robót budowlanych oraz określenia sposobu zabezpieczenia budowy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 156 § 1 k.p.a. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały poprawnej analizy postanowienia o nałożeniu na skarżącego obowiązku przedstawienia dokumentacji wymaganej do legalizacji samowoli budowalnej, pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), będącej podstawowym zarzutem skarżącego. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że art. 48 prawa budowlanego ma zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Budową nie jest natomiast przebudowa, przez którą zgodnie z art. 3 pkt 7a prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie robót budowalnych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowalnego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Do przebudowy stosuje się art. 50 i 51 prawa budowalnego, zaś do budowy art. 48 prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że wyniku wykonanych robót budowlanych zwiększyła się kubatura budynku mieszkalnego, co w świetle brzmienia art. 3 pkt 7a prawa budowlanego wyklucza zakwalifikowanie tych robót jako przebudowy i zastosowanie do ich legalizacji trybu z art. 50 - 51 prawa budowalnego. Organy prawidłowo przyjęły, że wykonane roboty budowlane należy potraktować jako rozbudowę budynku, wobec czego samowola spełnia przesłanki właściwe dla prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 prawa budowlanego. Orzeczenie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót i ustaleniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy, nie stanowi warunku niezbędnego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wydanie takiego postanowienia jest wymagane wyłącznie w przypadku obiektów budowlanych, które są w trakcie samowolnie prowadzonej budowy. Jeżeli, jak w rozpoznawanej sprawie, budowa została już zakończona, należy wydać wyłącznie postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.