II SA/Po 1048/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] października 2018 r., [...], w którym organ stwierdził, że odwołanie S. H. od decyzji Prezydenta Miasta K. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] marca 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania odwołującemu się prawa o świadczenia wychowawczego na dziecko R. H. – zostało wniesione z uchybieniem terminu. Powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2017 r. S. H. wystąpił do Prezydenta o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko R. H. (zob. grupę kart akt administracyjnych oznaczonych jako 1). Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Prezydent odmówił przyznania S. H. wnioskowanego świadczenia (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższa decyzja została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] (okoliczność tą odnotowano w treści decyzji na k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...] Prezydent ponownie odmówił S. H. przyznania świadczenia wychowawczego (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe rozstrzygnięcie wysłano na adres S. H.: "ul. [...], [...], [...]", jednakże przesyłka nie została podjęta i wróciła do nadawcy (jej kopię załączono do akt administracyjnych, k. bez numeru). Dnia [...] września 2018 r. S. H. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2018 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Na wstępie wyjaśnił, że podczas wizyty w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w K. dowiedział się o decyzjach wydanych w jego sprawach (w tym decyzji [...]). W dniu 6 września 2018 r. odebrał wydane rozstrzygnięcia [jak później wyjaśniło Kolegium – nastąpiło do w siedzibie organu]. S. H. wyjaśnił, że skierowane do niego decyzje wysłane w marcu 2018 r. zwrócono do organu, albowiem przebywał on w sanatorium w [...], jak i pozostawał również na zwolnieniu lekarskim do 9 kwietnia 2018 r. Zaznaczył, że zwolnienie dostarczył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie za potwierdzeniem. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., [...] Kolegium odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazało, że skoro S. H. decyzję Prezydenta odebrał 6 września 2018 r., to zgodnie z art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę orzekania przez Kolegium tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") powinien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do dnia 13 września 2018 r. (zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. "Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu"), tymczasem wniosek ten złożył dopiero 19 września 2018 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło, że odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2018 r., [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiło zasady doręczeń na wypadek nieobecności adresata (art. 43 i 44 K.p.a.) i uwypukliło, że przesyłkę z decyzją Prezydenta wysłano na adres S. H. 22 marca 2018 r., była ona 23 marca 2018 r. awizowana, natomiast 9 kwietnia 2018 r. została zwrócona do nadawcy. Dalej Kolegium zaznaczyło, że skoro nie doszło do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to środek zaskarżenia złożony 19 września 2018 r. należało uznać za wniesiony z uchybieniem terminu. W skardze S. H. ponowił argumenty zawarte w odwołaniu. Podkreślił dodatkowo, że podczas wizyty w organie, gdy dowiedział się o wydanych decyzjach, został ustnie poinformowany przez pracownika o 14 dniowym terminie do wniesienia odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Nikt nie informował go o terminie 7 dniowym. Dodatkowo S. H. zaznaczył, że kierował się pouczeniem zawartym w decyzji, gdzie również wskazano na termin 14 dniowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Zarządzeniem z dnia 8 stycznia 2019 r. zarządzono wezwać Prezydenta do nadesłania oryginału, względnie czytelnej i kompletnej kopii koperty oznaczonej numerem [...] zawierającej decyzję z dnia [...] marca 2018 r., [...] Organ nadesłał żądaną kopertę przy piśmie z dnia 16 stycznia 2019 r. Kopertę tą dołączono do akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednakże o jej uwzględnieniu zadecydowały inne względy proceduralne, aniżeli wskazał S. H.. Na wstępie należy wyjaśnić, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania opiera się na założeniu, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2018 r., [...] w trybie zastępczym. Kolegium uwypukliło, że przesyłkę zawierającą to rozstrzygnięcia awizowano w miejscu zamieszkania S. H. 23 marca 2018 r., a więc doszło do fikcji prawnej doręczenia na skutek jej nie podjęcia. W treści zaskarżonego postanowienia powołano się przy tym na art. 44 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu Kolegium nie dokonało jednak wystarczająco wnikliwej oceny skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2018 r. w kontekście całej regulacji zawartej w art. 44 K.p.a. Zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powołany przepis wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. Z kolei zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. (bezpośrednio adresatowi albo innym wymienionym w tym przepisie osobom) operator przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. W myśl art. 44 § 2 K.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Art. 44 § 3 K.p.a. stanowi wreszcie, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Realizacja powyższego trybu powoduje, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu określonego art. 44 § 1 K.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Regulacja dotycząca doręczenia zastępczego zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego koresponduje z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545). W myśl tego przepisu, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że adresat pisma musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym. Fakt prawidłowego wykonania czynności pozwalających na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego powinien być odnotowany w aktach administracyjnych. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten podkreślił, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 K.p.a. Jeżeli organ poweźmie wątpliwość, czy osoba doręczająca przesyłkę wypełniła wymagane prawem czynności (z uwagi na brak lub pozostawienie niepełnej adnotacji przez doręczyciela), może zwrócić się do operatora o stosowne wyjaśnienia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., I OSK 1084/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że treści utrwalone na kopercie oznaczonej numerem [...] zawierającej decyzję z dnia [...] marca 2018 r., [...] nie pozwalają ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący (niezależnie od tego czy w tym czasie przebywał w miejscu zamieszkania czy nie) został powiadomiony o próbie doręczenia mu przesyłki. Po pierwsze, na kopercie zawierającej przesyłkę w ogóle nie ma informacji o ponownym awizowaniu przesyłki. Co więcej, kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma adnotacji listonosza o fakcie prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, jej adresie i wyznaczonym terminie odbioru. Informacja jedynie o awizowaniu przesyłki nie jest wystarczająca i nie daje podstawy do czynienia domniemania, że doręczenie było zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie posiadanych danych zebranych w aktach organ nie mógł przyjąć fikcji doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2018 r. w trybie zastępczym. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na jeszcze jedną okoliczność, która ma znaczenie dla niniejszej sprawy. Otóż w skardze jak i wcześniej w odwołaniu S. H. podniósł, że informował organ o przebywaniu na zwolnieniu lekarskim na przełomie marca i kwietnia 2018 r. W ocenie Sądu wyjaśnienia te są wiarygodne, zważywszy, że do skargi dołączono kopię zwolnień lekarskich (dwóch na jednej kartce) dotyczących niezdolności do pracy S. H. za okres od 5 marca do 8 kwietnia 2018 r., na których znajduje się pieczęć Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z datownikiem "2018-03-14" (k. 9 akt sądowych). Zarazem skarżący udokumentował, że przebywał w sanatorium w [...] od 16 marca do 8 kwietnia 2018 r. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że skoro skarżący osobiście informował organ o zwolnieniu lekarskim udzielonym między innymi w celu leczenia sanatoryjnego i uczynił to na dwa dni przed ponad trzytygodniowym wyjazdem do sanatorium do [...], to należy przyjąć za uprawdopodobnione, że poinformował organ również o swojej nieobecności w miejscu zamieszkania w okresie do 8 kwietnia 2018 r. W tym miejscu zauważyć trzeba, że powyższy okres przebywania S. H. poza miejscem zamieszkania zbiega się z okresem domniemanego awizowania przesyłki [...], o której zawiadomienie miało trafić do skrzynki odbiorczej skarżącego 23 marca 2018 r. i która miała oczekiwać na odbiór do 6 kwietnia 2018 r. W ocenie Sądu wszystkie powyższe okoliczności nakazują przyjąć, że doręczenie przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] marca 2018 r., [...] było wadliwe formalnie, a ponadto dokonane w warunkach, w których organ miał wiedzę o przebywaniu S. H. na zwolnieniu lekarskim. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że doręczenie decyzji z dnia [...] marca 2018 r., [...] dokonane na przełomie marca i kwietnia 2018 r. nie było skuteczne. S. H. był jej jedynym adresatem, a więc nie weszła ona także do obrotu prawnego. Decyzję Prezydenta doręczono natomiast skutecznie dopiero 6 września 2018 r. To ostatnie nie zostało co prawda udokumentowane w aktach administracyjnych przesłanych w niniejszej sprawie wraz ze skargą, ale zostało przyznane przez Kolegium. Również na egzemplarzu decyzji z dnia [...] marca 2018 r. przedłożonym do skargi widnieje data potwierdzenia zgodności odpisu z oryginałem "2018-09-06", co potwierdza, że w tej dacie S. H. ją odebrał. Skoro zatem skarżący wniósł odwołanie 19 września 2018 r., to oznacza, że nie uchybił 14 dniowemu terminowi do jego złożenia określonemu w art. 129 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.