II SA/Gl 831/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. N. i Z. N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją numer [...] z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bieruniu (dalej jako PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał L. K. i A. W.j usunięcie nieprawidłowości, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, polegających na przebudowie budynku przy ul. [...] w B., poprzez wykonanie dodatkowego kotwienia płyt styropianowych na ścianie zachodniej budynku, w terminie do 31 maja 2014 r. Pismem z 5 października 2017 r. Z. N. wskazał, iż w niniejszej sprawie wyszły na jaw nowe, istotne okoliczności w postaci fotografii z 2003 r., która wskazuje, że przebudowa budynku była związana z budową nowego komina, którego na powyższym zdjęciu nie ma. Postanowieniem numer [...] PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją ostateczną numer [...] z [...] PINB w B. W dniu 13 lutego 2018 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że w budynku jest komin, którego nie ma na wskazywanym przez skarżącego zdjęciu. Decyzją numer [...] z [...] PINB na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówił uchylenia objętej postępowaniem wznowieniowym swojej ostatecznej decyzji numer [...] z [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie ma znaczenia, czy wskazywany przez skarżącego komin istniał przed rozpoczęciem robót budowlanych w 2008 r. objętych ostateczną decyzją legalizacyjną z dnia [...] skoro, w postępowaniu tym przyjęto, że komin ten został wybudowany prawidłowo od podstaw od nowa (po całkowitym rozebraniu komina istniejącego wcześniej). Komin nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, lecz jest elementem zapewniającym jego prawidłowe funkcjonowanie, stanowi urządzenie budowlane. W konsekwencji roboty budowlane zrealizowane w 2008 r. obejmujące m.in. wybudowanie spornego komina stanowiły jedynie przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, zwanej dalej Prawem budowlanym). W wyniku wybudowania komina zmianie uległy parametry użytkowe i techniczne przedmiotowego budynku mieszkalnego, lecz nie te zastrzeżone o jakich w tym przepisie mowa. W konsekwencji PINB uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej z dnia 7 stycznia 2014 r. W odwołaniu od tej decyzji E. N. i Z. N. (dalej jako skarżący) podnieśli, że w miejscu wybudowanego i przylegającego do ich budynku komina, wcześniej żadnego komina nie było, został on wybudowany od podstaw po wcześniejszym wykonaniu pod ten komin wnęki w ścianie sąsiedniego budynku, przylegającego do ich budynku. Po rozpoznaniu tego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB) zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję PINB w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. W toku postępowania odwoławczego ŚWINB w piśmie z dnia [...] i z dnia [...] wezwał skarżących do wskazania daty w jakiej dowiedzieli się o nowej okoliczności, stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W odpowiedzi w piśmie z dnia 18 czerwca 2018 r. skarżący wskazali, że powoływana przez nich dokumentacja fotograficzna została wykonana przez nich w 2006 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ŚWINB przyjął, że objęta odwołaniem decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na wniosek skarżącego z dnia 15 października 2017 r. Stwierdził, że jakkolwiek w sentencji postanowienia organu pierwszej instancji o wznowieniu postępowania organ ten nie określił w jakim trybie wznowił przedmiotowe postępowanie (czy na wniosek strony, czy też z urzędu), to z uzasadnienia tego postanowienia wynika "jasno", że wznowienie zostało zainicjonowane wnioskiem skarżącego. Należy zatem stwierdzić, że wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem terminu z art. 148 § 1 Kpa, skoro skarżący w piśmie z dnia 18 czerwca 2018 r. wskazali, iż powoływana przez nich dokumentacja fotograficzna została przez nich wykonana w kwietniu 2006 r. Wniosek o wznowienie postępowania został zatem złożony przez skarżącego po terminie i z tego powodu organ pierwszej instancji powinien wydać na podstawie art. 149 § 3 Kpa postanowienie o odmowie wznowienia postępowania lub w przypadku stwierdzenia tego uchybienia (terminu) w toku postępowania, powinien wznowione postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Również organ drugiej instancji – jako organ ponownie rozpoznający sprawę musi najpierw zbadać, czy wniosek został złożony w terminie i w przypadku dojścia do wniosku, że postępowanie zostało wszczęte mimo braku dopuszczalności wznowienia winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB (pismo z dnia 27 sierpnia 2018 r.) E. i Z. małżonkowie N. zarzucili, że jakkolwiek powoływane przez nich zdjęcie zostało wykonane w 2006 r., to odnaleźli je w kwietniu 2017 r. i w piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. poinformowali o tym PINB. Nadto o odnalezionym zdjęciu PINB został powiadomiony ustnie w dniu 4 października 2017 r. i w następstwie tego powiadomienia zostało sformułowane pismo z dnia 5 października 2017 r., do którego przedmiotowe zdjęcie zostało dołączone. Podnieśli również, że gdy chodzi o skierowane do nich przez organ odwoławczy wezwania o wskazanie daty dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, to w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu uzyskali informację, że chodzi o wyjaśnienie różnicy w ich twierdzeniu, czy powoływane przez nich zdjęcie zostało wykonane w 2003 czy też w 2006 r. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wnosząc o jej oddalenie powołał się na wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W potraktowanym jako uzupełnienie osobistej skargi małżonków N. , piśmie ich adwokata z dnia 20 września 2018 r. (złożonego już po terminie do wniesienia skargi) zarzucono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 i art. 148 Kpa, art. 105 § 1 Kpa, art. 6, art. 7, art. 8 art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego pisma omówiono ogólnie przepisy o wznowieniu postępowania oraz szeroko podstawę oparcia orzeczenia na treści art. 105 Kpa. Uzasadniając zarzut naruszenia wymienionych przepisów postępowania pełnomocnik skarżących powołał się na skierowane do PINB pismo skarżącego z dnia 24 kwietnia 2017 r., w oparciu o które jego zdaniem powinno być już wszczęte postępowanie wznowieniowe. Nadto zarzucił, że biorąc pod uwagę wskazywany przez skarżących nowy dowód, postępowanie powinno być wznowione również z urzędu. Na rozprawie sądowej w dniu 6 lutego 2019 r. uczestnik postępowania L. K. ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostawił do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 a i art. 145 b następuje tylko na żądanie strony. Ponieważ podstawą wniosku skarżącego o wznowienie był nowy dowód w postaci odnalezionego zdjęcia tj. przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, to wznowienie z tego powodu mogło nastąpić zarówno na żądanie strony jak i z urzędu. Biorąc pod uwagę treść art. 7 i art. 8 Kpa wznowienie z urzędu w oparciu o uzyskaną od strony informację powinno przy tym nastąpić w każdym przypadku (poza sytuacjami o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i art. 145b) gdy informacja podawana przez stronę jest wiarygodna i może stanowić ustawową podstawę wznowienia. Wtedy też nie ma znaczenia, czy informacja, względnie wniosek strony, zostały skierowane do organu w terminie o jakim mowa w art. 148 § 1 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę należało w odniesieniu do niniejszej sprawy stwierdzić, że wbrew stanowisku ŚWINB, z wydanego przez PINB postanowienia o wznowieniu z dnia [...] nie wynika w jasny sposób, że zostało wydane na wniosek skarżącego z dnia 5 października 2017 r. Przede wszystkim należy w tym względzie zwrócić uwagę, że w piśmie w dnia 5 października 2017 r. nie zostało wyartykułowane w wyraźny sposób żądanie wszczęcia postępowania, mogące być uznane za żądanie w rozumieniu art. 147 Kpa. W sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie jego intencji w związku z treścią tego pisma, a jednocześnie w uzasadnieniu swojego postanowienia stwierdził, że "okoliczności przedstawione w piśmie wskazują na możliwość istnienia przyczyn wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa", to wbrew stanowisku organu odwoławczego należało przyjąć, że postanowienie zostało wznowione z urzędu, a nie na wniosek skarżącego. Pośrednio za takim stanowiskiem przemawia też okoliczność, że PINB w ogóle nie rozważał kwestii terminowości żądania (gdy przyjąć, że to ono stanowiło podstawę wznowienia) w kontekście treści art. 148 § 1 Kpa. Niezależnie od tego, nawet gdyby przyjąć, że wznowienie miało miejsce na żądanie skarżącego, to skoro PINB przedstawione przez niego w piśmie z dnia 5 października 2017 r. okoliczności uznał za wiarygodne co do przyczyn wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, to i tak postępowanie powinien wznowić z urzędu. Nadto należy podnieść, że kierowane przez ŚWINB do skarżących w pismach z dnia 18 maja i 12 czerwca 2018 r. wezwania o wskazanie daty dowiedzenia się przez nich o okoliczności, stanowiącej podstawę wznowienia, były na tyle nieprecyzyjne, że mogły być dla nich niezrozumiałe, co podnoszą oni w skardze (k. 4 akt sądowych). W wezwaniach tych należało bowiem stwierdzić, że nie chodzi (w kontekście terminowości z art. 148 § 1 Kpa) o datę wykonania zdjęcia, mającą znaczenie gdy chodzi o przyjęcie, że stanowi ono nowy dowód o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, a o datę dowiedzenia się, że takie zdjęcie posiadają. Z powyższych względów, pomijając już mogącą mieć istotne znaczenie dla terminowości żądania kwestię daty i treści pisma skarżącego do PINB z dnia 24 kwietnia 2017 r. (karta 6 akt sądowych), które nie było przedmiotem rozważań organów obu instancji, należało przyjąć, że do wznowienia postępowania doszło z urzędu. W konsekwencji, wbrew stanowisku zawartym w zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do przyjęcia, że z uwagi na wniesienie podania o wznowienie z uchybieniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 Kpa, wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa na etapie postępowania odwoławczego podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 147 w zw. z art. 148 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W ponownym postępowaniu ŚWINB rozpozna zatem sprawę w drugiej instancji merytorycznie. W szczególności rozstrzygnie czy wynikająca ze wskazywanego przez skarżących zdjęcia okoliczność była istotna w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa dla załatwienia sprawy zakończonej prawomocną decyzją PINB z dnia [...] nr [...], czy też, jak przyjął to organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...], okoliczność ta dla wyniku zakończonego wówczas postępowania legalizacyjnego nie miałaby istotnego znaczenia. O kosztach postępowania sądowego w kwocie 714 zł (obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł i zwrot opłat skarbowych od pełnomocnictw w kwocie 34 zł) orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2, art. 209 i art. 201 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). ec