II SAB/Wa 550/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.), Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych. J. W., wdowa po S. W. pobierająca po nim rentę rodzinną, skierowała [...] października 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niej stosowanie art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Pismem z [...] października 2017 r. organ, powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] maja 2018 r. Równocześnie w tym samym dniu, tj. [...] października 2017 r. organ wystąpił do Zakładu [...] MSWiA o przekazanie informacji, jakie okresy pracy i służby S. W. i w jakich formacjach stanowią podstawę świadczenia wypłacanego J. W. oraz o informację czy korzysta ona tylko z renty rodzinnej, czy też z innych świadczeń związanych ze służbą męża. Zakład [...] MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z [...] grudnia 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym emerycie S. W. Zmarły został zwolniony ze służby z Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej w [...] [...] listopada 1978 r. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty rodzinnej po zmarłym emerycie z [...] sierpnia 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez S. W. w okresie od [...] listopada 1953 r. do [...] grudnia 1954 r. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13a ust. 1 wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład [...] MSW poinformował wnioskodawczynię. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] stycznia 2018 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] odmawiając wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. [...] lutego 2018 r. od powyższej decyzji J. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a pismem z [...] maja 2018 r. ponaglenie. Pismami z [...] marca 2018 r., [...] maja 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. organ informował wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] stycznia 2018 r., ostatecznie wskazując datę jego załatwienia do [...] sierpnia 2018 r. [...] sierpnia 2018 r. J. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] stycznia 2018 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie wydaje w jej sprawie ostatecznej decyzji. Wyznacza jedynie nowe terminy załatwienia sprawy, powołując się na konieczność dokonania wnikliwej jej analizy. Zdaniem skarżącej, organ nie podejmuje żadnych działań wynikających z konieczności wnikliwej analizy, ponieważ bazuje na dawno zgromadzonym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4524) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] sierpnia 2018 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. utrzymującą w mocy decyzję z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2018 r. o odmowie wyłączenia wobec J. W., beneficjentki renty rodzinnej po zmarłym S. W., stosowania przepisów art. 15c, art. 22 a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, J. W. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a. co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl zaś art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. [...] sierpnia 2018 r., terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku skarżącej z [...] lutego 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2018 r. nie zostało zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie. Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu wniosku z [...] lutego 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości zatem, że organ dopuścił się bezczynności. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję [...] sierpnia 2018 r., a zatem przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] lutego 2018 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na bezczynność bezzasadną. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania odwoławczego z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2018 r. (6 miesięcy) jak i brak działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania powoduje, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkumiesięcznego opóźnienia przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie organ bowiem zebrał materiał dowodowy w sprawie już przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2018 r. i (co wynika z akt sprawy i treści wydanej decyzji z a [...] sierpnia 2018 r.) nie widział potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz jedynie przeprowadzenie ponownej analizy sprawy. Sąd, wymierzając organowi grzywnę, wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące przyczyny bezczynności, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Sąd nie posiada natomiast kompetencji ustawowych do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] lutego 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą wymierzenia organowi grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 sentencji wyroku.