II SA/Gl 853/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W związku z wnioskiem (anonim) do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Katowicach, przekazanego według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W.(dalej PINB) organ ten po przeprowadzeniu w dniu 29 października 2014 r. czynności (kontroli) wszczął z urzędu zawiadomieniem z dnia 30 października 2014 r. postępowanie w sprawie rozbudowy warsztatu samochodowego w W. przy ul. [...]. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2015 r. PINB poinformował strony, że przedmiotem postępowania jest również zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na przedmiotowy warsztat samochodowy. Następnie decyzją z dnia 14 października 2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym lub p.b.) PINB nakazał L. S. (dalej jako skarżący) dokonanie rozbiórki rozbudowy budynku gospodarczego zaadaptowanego na serwis samochodowy - od strony działki nr 1 tj. pomieszczeń mieszczących stanowisko montażu, pomieszczenie techniczne oraz komorę lakierniczą, zlokalizowanych na działce nr 2 w W. przy ul. [...], wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że objęte postępowaniem rozbudowane części budynku zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia w 2008 r., a w 2011 r. przebudowane z jednoczesną samowolną zmianą sposobu użytkowania. Ponieważ rozbudowa została dokonana w odległości ok 2m od granicy z niezabudowaną działką sąsiednią nr 1, to w związku z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) nie ma możliwości jej legalizacji, gdy chodzi o możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Po rozpoznaniu wniesionego od tej decyzji przez skarżącego odwołania została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB) z dnia [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zarzucił PINB, że błędnie objął jednym postępowaniem rozbudowę budynku gospodarczego i zmianę sposobu jego użytkowania. Podniósł także, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, gdy chodzi o ustalenie inwestora, daty wykonanych robót budowlanych i ich legalności. W toku ponownego postępowania, po uzupełnieniu materiału dowodowego, PINB wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego postanowieniem nr [...]z dnia [...] wstrzymał prowadzone roboty budowlane i zobowiązał skarżącego, jako właściciela rozbudowanego warsztatu samochodowego na działce nr 2 w W., do przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2016 r. decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że zostało ono podjęte w związku z zawartym przez ŚWINB w jego decyzji z dnia [...] stanowiskiem co do możliwości legalizacji obiektu. Nałożone obowiązki dotyczyły rozbudowy warsztatu samochodowego o pomieszczenie komory lakierniczej, montażu, socjalne i magazynu, dokonanej przez skarżącego bez pozwolenia na budowę. Zmiana sposobu użytkowania istniejącego na działce budynku gospodarczego będzie zaś przedmiotem odrębnego postępowania. Na wniosek pełnomocnika skarżącego z dnia 8 czerwca 2016 r. (według daty wpływu) termin wykonania nałożonych w/w postanowieniem obowiązków został wydłużony przez PINB do 30 sierpnia 2016 r. W dniu 30 sierpnia 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynął następny wniosek pełnomocnika skarżącego o przedłużenie terminu o kolejne dwa miesiące. Zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2018 r. skarżący został powiadomiony w związku z treścią art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 104 Kpa, PINB nakazał skarżącemu dokonać rozbiórki budynku gospodarczego zaadaptowanego na serwis samochodowy od - strony parceli 1 tj. pomieszczeń mieszczących stanowisko montażu, pomieszczenie socjalne, magazyn oraz komorę lakierniczą, zlokalizowanych z W. przy ul. [...] na parceli nr 2, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdził, że objęta postępowaniem rozbudowa została zrealizowana w 2011 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wcześniej inwestor uzyskał w ramach jej przygotowania jedynie niektóre dokumenty niezbędne do złożenia wniosku o pozwolenia na budowę, tj. decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozbudowana część budynku posiada fundamenty, ściany oraz dach i wypełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z wyrażonym, zdaniem PINB, przez organ odwoławczy w w/w decyzji z dnia 16 listopada 2015 r., stanowiskiem o możliwości legalizacji rozbudowy inwestor został zobowiązany na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego do przedłożenia w określonym terminie niezbędnych do legalizacji dokumentów. W wyznaczonym i późniejszym terminie inwestor dokumentów tych nie przedłożył, co jest równoznaczne z rezygnacją z możliwości legalizacji. W konsekwencji zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zaistniał po stronie organu obowiązek orzeczenia o nakazie rozbiórki części obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu do tej decyzji reprezentowany przez adwokata skarżący zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kpa oraz 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia przez PINB całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, jak również zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony i naruszenie art. 8 i 9 Kpa polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu tj. przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej oraz przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady udzielania informacji, jak również z naruszeniem art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 Kpa poprzez oparcie decyzji na ustaleniach faktycznych, co do których odwołujący został pozbawiony prawa wypowiedzenia się. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w toku ponownego rozpoznania sprawy PINB pozostawał bezczynny przez ponad 14 miesięcy i dlatego skarżący był przekonany, iż nadal ma czas na zgromadzenie dokumentów dla wypełnienia przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto m.in. stwierdzono, że "zdaniem organu nadzoru budowlanego na gruncie przedmiotowej sprawy dokonano zgłoszenia przedmiotowego obiektu gospodarczego z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem organ zastosował przepisy art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 cytowanej ustawy, w sytuacji gdy roboty budowlane wykonane zostały w sposób określony w art. 50 ust. 1 , czyli w przypadku innym niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy". W konsekwencji nie było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, gdy jednocześnie zrealizowany obiekt jest zgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po opisaniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie i treści zgromadzonych w jego toku dowodów oraz przytoczeniu treści art. 48 Prawa budowlanego stwierdził, że przedmiotem postępowania jest rozbudowa istniejącego wcześniej budynku gospodarczego, która miała miejsce w 2011 r. Została ona zrealizowana przez skarżącego bez wymaganego zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem PINB wdrożył tryb legalizacji samowolnie zrealizowanych robót oparty na treści art. 48 a nie na treści art. 51 p.b. Skarżący z możliwości legalizacji nie skorzystał, w sytuacji gdy nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 4 lutego 2016 r. obowiązków. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB reprezentowany przez adwokata skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniósł o powołanie biegłego celem ustalenia czy w następstwie zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych powstał budynek czy jedynie budowla oraz czy wymagały one pozwolenia na budowę. Powtórzył pod adresem zaskarżonej decyzji zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu (poza naruszeniem art. 10 § 1 Kpa). Dodatkowo zarzucił naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "sporządzenie uzasadnienia niepozwalającego na sprawowanie kontroli instancyjnej" oraz naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego "poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do dokonania samodzielnej oceny zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W uzasadnieniu skargi, stwierdzono że realizacja objętego postępowaniem obiektu nie była objęta reglamentacją prawa budowlanego i nie wymagała pozwolenia na budowę. Stanowisko to powinien potwierdzić biegły po sporządzeniu wnioskowanej opinii. Powtórzono też wyrażone już wcześniej w odwołaniu stanowisko, że w związku z trwającą przez dłuższy czas bezczynnością organu skarżący był przekonany, iż organ z urzędu dopuści dowód z ekspertyzy uprawnionego biegłego co do kwalifikacji objętych postępowaniem robót budowlanych oraz, że ma w dalszym ciągu czas na gromadzenie niezbędnych do legalizacji dokumentów. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W odniesieniu do zarzutów skargi należy stwierdzić, że zostały one w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zastosowanych i mogących wchodzić w rachubę przy rozpoznaniu sprawy przepisów prawa procesowego i materialnego, sformułowane bardzo ogólnie, co nie pozwala na precyzyjną z nimi polemikę. Zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją treści art. 141 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd traktuje przy tym jako oczywistą pomyłkę, w sytuacji gdy organ odwoławczy przepisu tego nie stosował oraz nie mógł stosować i tym samym nie mógł go naruszyć. Autorowi skargi chodziło zapewne o naruszenie treści art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa. W tym względzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji może istotnie budzić zastrzeżenia, gdy chodzi o poczynienie przez organ odwoławczy (w związku z treścią art. 15 Kpa) własnych ustaleń faktycznych, ale naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy, istotny dla jej poprawnego załatwienia w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa, wynika bowiem w wystarczający sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego treści skarżący nie kwestionował. Należało go zatem uznać za miarodajny do poczynienia istotnych w sprawie ustaleń faktycznych. W świetle treści protokołu z przeprowadzonych w dniu 18 listopada 2014 r. oględzin, sporządzonych wówczas fotografii i szkicu polowego, oświadczeń skarżącego oraz jego byłej żony (jako współwłaścicielki działki nr 2) należało przyjąć, że w okresie od 2008 do 2011 r. skarżący rozbudował istniejący na tej działce budynek gospodarczy o kolejne pomieszczenia i przystosował je na potrzeby prowadzonego tam serwisu samochodowego. W świetle protokołu z oględzin i sporządzonych fotografii, nie może ulegać wątpliwości, że dobudowane części budynku stanowią budynek w rozumieniu art. 73 pkt 12 p.b., gdyż posiadają ściany i dach oraz są trwale związane z gruntem za pośrednictwem fundamentów. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze ustalenie to nie wymagało potwierdzenia w opinii biegłego bo leżało w pełni w samodzielnych kompetencjach merytorycznych pracowników organu pierwszej instancji. Odmienne w tym względzie stanowisko skarżącego zostało przy tym sformułowane bardzo ogólnie, co uniemożliwia bliższą z nim polemikę. Gdy zaś chodzi o sformułowany w skardze wniosek o dopuszczenie przez Sąd dowodu z opinii biegłego, to nie mógł on zostać w postępowaniu sądowym uwzględniony jako wykraczający poza treść art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Skoro rozbudowa budynku stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego to jej realizacja w 2011 r, (data ta nie została przez skarżącego zakwestionowana) wymagała zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 p.b. pozwolenia na budowę (również, gdyby przyjąć, że miała ona miejsce w okresie od 2008 r.). Nie została bowiem wymieniona wśród robót budowlanych o jakich mowa w art. 29 p.b. Skoro jednocześnie nie zostało w żaden sposób wykazane i nawet skarżący tego nie twierdzi, aby roboty związane z tą rozbudową zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę, to zasadnie przyjęły organy orzekające, że ich legalizacja mogła być przeprowadzona jedynie w trybie art. 48 p.b. Dowolne jest w tym względzie twierdzenie skarżącego, że powinno to nastąpić w trybie art. 51 tej ustawy. Pozostaje ono przy tym w oczywistej sprzeczności z jednocześnie formułowanym przez stronę skarżącą stanowiskiem (bliżej nieuzasadnionym), że zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane, objęte postępowaniem w niniejszej sprawie, w ogóle nie podlegały reglamentacji przepisów Prawa budowlanego. Wtedy bowiem zasadne byłoby umorzenie postępowania administracyjnego, a nie legalizacja objętych nim robót budowlanych. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa m.in. po spełnieniu w wyznaczonym terminie obowiązków nakładanych na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 p.b., które w niniejszej sprawie zostały sprecyzowane w postanowieniu PINB nr [...] z dnia [...]. Pozostaje poza sporem, że w wyznaczonym terminie, przedłużonym na wniosek skarżącego do dnia 30 sierpnia 2016 r., w terminie proponowanym w kolejnym wniosku skarżącego (z dnia 30 sierpnia 2016 r.), jak również do czasu wydania zaskarżonej decyzji oraz w toku postępowania sądowego, nałożonych w/w postanowieniem obowiązków skarżący nie wykonał. Dowolne i pozbawione prawnego oparcia jest przy tym w tym względzie twierdzenie skarżącego, iż wobec bezczynności organu pierwszej instancji był on przekonany, że ma ciągle otwarty termin do realizacji obciążających go obowiązków. Nie uzyskał on bowiem kolejnego przedłużenia wyznaczonego mu terminu. Nadto tłumaczenie to należy uznać za całkowicie bezprzedmiotowe, gdy chodzi o okres po zawiadomieniu go przez PINB pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. (sformułowanym w trybie art. 10 § 1 Kpa) oraz o okres postępowania odwoławczego. Wskazuje to jednoznacznie na całkowicie świadomą rezygnację przez skarżącego z możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W tym względzie skarżący mógł się bowiem ewentualnie kierować różnymi względami jak np. trudnościami w uzyskaniu zgody byłej żony (jako współwłaścicielki działek) na legalizację samowoli czy też wysokością przyszłej opłaty legalizacyjnej. Brak realizacji w wyznaczonym terminie nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 p.b. obowiązków zobowiązywał organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji opartej na treści art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki zrealizowanej przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr 2, co też organy te uczyniły. Zaskarżoną decyzję należałoby przy tym uznać za odpowiadającą obowiązującemu prawu gdyby nawet przyjąć, że nie wszystkie nałożone na skarżącego postanowieniem PINB z dnia [...] obowiązki były zasadne. W tym względzie należy bowiem m.in. zwrócić uwagę , że z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, czy na terenie działki nr 1 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakiej treści. Tylko bowiem w przypadku jego braku wymagane byłyby dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy, gdyby jednocześnie przyjąć, że warunki zabudowy ustalone w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] nie mogły w postępowaniu legalizacyjnym znaleźć zastosowania. Kwestia ta z naruszeniem treści art. 107 § 3 Kpa została bowiem w decyzjach organów obu instancji w ogóle pominięta. Nie ma do niej również dostatecznego, konkretnego odniesienia ani w odwołaniu ani w skardze. W tym kontekście i w związku z treścią § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych brak jest też dostatecznych ustaleń i rozważań co do możliwości legalizacji rozbudowy w związku z jej usytuowaniem jedynie w odległości około 2m od granicy niezabudowanej działki sąsiedniej nr 1. Wbrew stwierdzeniu PINB, zawartym w jego decyzji z dnia [...], z uzasadnienia decyzji ŚWINB z dnia [...], nie wynika aby organ ten przesądził co do zasady możliwość legalizacji objętej postępowaniem samowoli budowlanej. Gdyby nawet przyjąć, że przedmiotowa samowola budowlana (w formie rozbudowy) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to już sam fakt nieprzedłożenia w wyznaczonym w trybie art. 48 ust. 2 p.b. terminie projektu budowlanego z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami (co w sprawie nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem) dawał podstawę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki – na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. Niezależnie od innych warunków legalizacji obowiązek przedłożenia takiego projektu wynika wprost z treści art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. Z urzędu należy też podnieść, że brak było na obecnym etapie postępowania podstaw do zawieszenia postępowania legalizacyjnego w związku z ewentualnym (brak bowiem w tym względzie dostatecznego potwierdzenia w aktach sprawy) postępowaniem o podział majątku dorobkowego lub zniesienia współwłasności pomiędzy skarżącym a jego żoną, jako współwłaścicielami działek nr 1 i nr 2. Kwestię tę, w kontekście prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, można by rozważać dopiero po spełnieniu pozostałych warunków legalizacji, które jak już wskazano, nie zostały przez skarżącego jako inwestora w wyznaczonym terminie dokonane. Gdy zaś chodzi o wskazywaną też w skardze bardzo ogólnie kwestię ewentualnej kwalifikacji objętych postępowaniem budowy w kontekście treści art. 29 Prawa budowlanego, to taka kwalifikacja z uwagi na powierzchnię zabudowy (ponad 60 m² (pomijając już kwestię kwalifikacji tej rozbudowy jako wolnostojącego budynku gospodarczego), byłaby bezpodstawna. Z powyższych względów, pomimo wskazanych wyżej mankamentów w działaniu organów obu instancji (nie mających w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy istotnego wpływu na jej wynik), Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr