II SA/Ke 779/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 814,00 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta decyzją z [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie P. Spółce z o. o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. BT 12245 Opatów PN, na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w O. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie podpisane przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia w O., S. G., w którym to odwołaniu wskazano, że działa on w imieniu Stowarzyszenia. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7, 77 i art. 80 kpa. Decyzją z 18 października [...], Wojewoda po rozpatrzeniu tego odwołania jako wniesionego przez Stowarzyszenie w O., działające w imieniu stron postępowania, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. BT 12245 Opatów w O., ponieważ inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, P. I. Sp. z o.o. w W. (następca Spółki z o.o. P.) zarzuciła naruszenie: 1. art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz w związku z art. 33 § 1 kpa, poprzez przyjęcie odwołania od podmiotu, który nie był stroną postępowania, a jednocześnie nie mógł działać skutecznie jako pełnomocnik stron postępowania; 2. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez pominięcie, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co czyni koniecznym zastosowanie do ustalenia jej zgodności z porządkiem planistycznym art. 46 ust. 1 i 2 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; 3. art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 11 kpa poprzez: brak wyjaśnienia, z jakich powodów uznano, że § 3 pkt 4 w związku z § 2 pkt 10 Uchwały nr XXII/189/2016 Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 27 lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Opatowa w rejonie ulic 1-go Maja, Sienkiewicza, Partyzantów, Armii Krajowej, J. Słowackiego (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego 2016 r. poz. 2677), zwanego dalej "MPZP", może stanowić przeszkodę dla realizacji planowanej inwestycji, pomimo że § 18 ust. 3 pkt 7 lit b MPZP wprost dopuszcza budowę stacji bazowych telefonii komórkowej zgodnie z przepisami odrębnymi, a zastosowanie powyższych postanowień winno być wyłożone z uwzględnieniem art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a więc w odniesieniu do tej inwestycji, powyższe przepisy MPZP nie mogą stanowić przeszkody realizacji, jako, że ich zastosowanie zaproponowane przez organ II instancji oznacza w praktyce zakaz lokalizowania "inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami", pomimo że "jest zgodna z przepisami odrębnymi", a nadto winny być one wyłożone w zgodzie z art. 143 kc i art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. z uwzględnieniem górnej granicy prawa własności nieruchomości, którą wyznacza maksymalny limit zabudowy, wyznaczający jednocześnie granicę miejsc dostępnych dla ludności; 4. art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku art. 6, 7 i 8 kpa poprzez brak działania Wojewody w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz brak prowadzania postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do organów administracji; 5. art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo że odpowiadała ona prawu; 6. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak jego zastosowania i brak utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była pozbawiona podstaw prawnych, gdyż roboty budowlane nie naruszają właściwie zastosowanych postanowień MPZP; 7. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz § 3 pkt 4 w związku z § 2 pkt 10 MPZP poprzez niewłaściwe zastosowanie, a nadto § 18 ust. 3 pkt 7 lit b MPZP poprzez brak zastosowania i w rezultacie odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnej z wnioskiem; 8. § 3 pkt 4 w związku z § 2 pkt 10 i § 18 ust. 3 pkt 7 lit b MPZP w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że lokalizowanie stacji bazowych możliwe jest wyłącznie pod warunkiem ograniczenia jej oddziaływania do granic działki, na której jest zlokalizowana, co jest praktycznie niemożliwe, a nadto zastosowanie postanowienia MPZP jest sprzeczne z powyższą ustawą o wspieraniu jako, że nie dopuszcza ona wprowadzania w MPZP zupełnie dowolnych "zakazów lub ograniczeń w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z łączności publicznej" - a w razie stwierdzenia przez organ takich postanowień winien on bezpośrednio zastosować art. 46 ust. 2 tej ustawy; 9. § 3 pkt 4 w związku z § 2 pkt 10 MPZP w związku z art. 143 kc oraz w związku z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niewłaściwe uznanie, że aby zrealizować planowaną inwestycję, skarżąca winna posiadać prawa do wszelkich nieruchomości, nad którymi wystąpi ponadnormatywne oddziaływanie pól elektromagnetycznych - z jednoczesnym pominięciem, że obszary tego oddziaływania zamykają się - i zgodnie z prawem muszą się zamykać – ponad tymi nieruchomościami powyżej miejsc dostępnych dla ludności, a więc powyżej miejsc, w których zabudowa istnieje lub będzie mogła być wzniesiona zgodnie z postanowieniami MPZP lub ewentualnych warunków zabudowy - co w rezultacie sprowadza się do wywiedzenia z § § 3 pkt 4 w związku z § 2 pkt 10 MPZP ewentualnego obowiązku nabycia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego praw do przestrzeni powietrznych położonych powyżej górnej granicy własności, którą wyznacza art. 143 kc, gdyż właściciele tych nieruchomości zgodnie z prawem nie będą mogli tych obszarów zabudować, nie będąc ich właścicielami; 10. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 tej ustawy, poprzez dokonanie interpretacji postanowień MPZP, w szczególności § 3 pkt 4 w związku z § 2 pkt 10 z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, a dotyczących zasad interpretacji aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych; 11. art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez uznanie, że dopuszczalne byłoby ograniczenie na obszarze objętym MPZP rozwoju sieci telekomunikacyjnych bezprzewodowych, z jednoczesnym praktycznym zakazem lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej, co w rezultacie powodowałoby bezprawne ograniczenie skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie dostatecznych usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą już istniejących stacji bazowych jak również świadczących usługi przewodowe, z wykorzystaniem kanalizacji podziemnych oraz sieci przewodowych naziemnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pierwszego zarzutu wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję ocenił, że poruszona przez skarżącego kwestia prawidłowego reprezentowania mieszkańców może budzić uzasadnione wątpliwości, stąd w decyzji organ zastosował sformułowanie "przyjął, że Stowarzyszenie [...] działa w imieniu właścicieli działki nr [...] w O. Organ pragmatycznie odstąpił od wyjaśniania tej sprawy, przyjmując że Stowarzyszenie działa w imieniu właścicieli działki [...] w O. wobec stwierdzenia oczywistej niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uporządkowanie kwestii reprezentowania mieszkańców skrajnie niechętnych inwestycji przedłużyłoby załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznanie przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny odwołania możliwe jest tylko wówczas, gdy pochodzi ono od strony postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie poważne wątpliwości budzi to, w czyim imieniu odwołanie zostało wniesione, a co za tym idzie, czy pochodzi ono od uprawnionego podmiotu. Na wstępie zauważyć należy, że organ I instancji wydając decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ustalił, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), a co za tym idzie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z kolei w myśl ust. 4 tego samego artykułu, przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999 oraz z 2018 r. poz. 810). Skoro więc organ ustalił, że nie występuje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co oznacza, że postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, stosownie do zacytowanego art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego Stowarzyszenie nie mogło uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że nie mogło ono skutecznie w swoim imieniu wnieść odwołania. Zauważyć należy, że Stowarzyszenie w toku postępowania przed organem I instancji złożyło 27 marca 2018 r. pismo (k. 18 z tym, że akta nie są chronologicznie ponumerowane, a część kart nie ma żadnych numerów), w którym zawarło zarówno informację, że występuje w imieniu bliżej nieokreślonych mieszkańców nieruchomości położonej w O., oznaczonej nr [...] (dołączając do tego pisma "upoważnienie do występowania ze sprzeciwem wobec projektu budowy sieci stacji bazy telefonii komórkowej"), jak i wniosek o "uznanie Stowarzyszenia jako strony w postępowaniu administracyjnym związanym z budową stacji bazowej". Wniosek ten nie został formalnie rozpoznany przez Starostę, jednak chociażby z postanowienia tego organu z 26 kwietnia 2018 r., nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości we wniosku wynika, że uznawał on Stowarzyszenie za reprezentanta stron postępowania (również bliżej nieokreślonych). W tym miejscu dodatkowo wskazać należy, że z uwagi na ilość stron organ dokonywał zawiadomień w trybie art. 49 kpa. Jak wynika z zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji jak i odpowiedzi na skargę, również Wojewoda uznał, że Stowarzyszenie działa w imieniu właścicieli działki nr 2034, a więc jako ich pełnomocnik. Pomijając nawet okoliczność, że organ odwoławczy nie ustalił, w imieniu których konkretnie współwłaścicieli Stowarzyszenie miałoby występować ( dołączone do upoważnienia, o którym mowa była wyżej listy osób zamieszkujących w blokach mieszkalnych usytuowanych na działce nr [...] nie zostały podpisane przez wszystkie osoby wymienione jako współwłaściciele), to przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 33 § 1 kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Bez wątpienia Stowarzyszenie [...], jak każde inne stowarzyszenie, nie jest osobą fizyczną, co oznacza, że nie mogło ono działać w imieniu stron postępowania. Mając powyższe na uwadze zasadnie skarżący zarzuca naruszenie przez Wojewodę Świętokrzyskiego art. 127 § 1 w zw. z art. 33 § 1 kpa. Dlatego też zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a. Jeśli chodzi o zawarty w pkt. 1 skargi zarzut naruszenia art. 127 § 1 w zw. z art. 28 § 2 Prawa budowlanego, to tylko wówczas byłby on uzasadniony, gdyby organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie jako stronę postępowania, a więc w swoim imieniu. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Natomiast odnośnie pozostałych zawartych w skardze zarzutów, ich rozpoznanie w chwili obecnej byłoby przedwczesne z uwagi na to, że na razie nie wiadomo, czy w sprawie w ogóle doszło do skutecznego wniesienia odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wezwać Stowarzyszenia do jednoznacznego określenia, w czyim imieniu wniosło odwołanie: czy w swoim, czy też w imieniu kogoś innego, a jeśli tak to kogo. W tym drugim przypadku organ winien wezwać wskazane przez Stowarzyszenie osoby do podpisania skargi. Natomiast w pierwszym przypadku, badając dopuszczalność wniesionego odwołania organ winien uwzględnić treść art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Tylko gdyby Stowarzyszenie w chwili składania odwołania było właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania, mogłoby zostać na ogólnych warunkach, to jest na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uznane za stronę, z wszystkimi z tym związanymi uprawnieniami, w tym prawem do zaskarżenia decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis w wysokości 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz koszty dojazdu pełnomocnika nie będącego adwokatem lub radcą prawnym – 297 zł.