II SA/Bd 1335/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. K., G. J. – Szczepankiewicz, B. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r, nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. T. z [...] lipca 2018 r. nr [...].IBJ, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących R. K., G. J. – Szczepankiewicz, B. S. kwotę [...](tysiąc trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zwraca ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz G. J. – Szczepankiewicz, B. S. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. T. z [...] lipca 2018 r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w T. (działka nr [...] z obrębu [...]). Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. Wniosek inwestora J. K. został pozytywnie rozpoznany przez Prezydenta M. T., który decyzją z [...] marca 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] w dniu [...] maja 2018 r.- między innymi z uwagi na błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zapewniono udział w postępowaniu właścicielom działki o nr ew. [...] – M. M. i H. D.- M.. Po uzupełnieniu przez inwestora (zgodnie z wytycznymi Wojewody) projektu budowlanego Prezydent M. T. wydał decyzję nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. K., G. J. - S. oraz B. S. (współwłaściciele działki o nr ew. [...] formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego – w tym art. 33 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem działań inwestora jest przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku, a także nie uwzględnienie w stanie faktycznym, iż planowana inwestycja nie obejmuje prac rozbiórkowych. Odwołujący zakwestionowali również prawidłowość przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a ponadto zgodność planowanej dobudowy oficyny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpoznania odwołania wydana została zaskarżona decyzja, w uzasadnieniu której organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych zarzutów strony skarżącej. Wojewoda [...] podkreślił, że wcześniejsze wytyczne przedstawione w decyzji z [...] maja 2018 r. zostały zrealizowane przez organ I instancji, a w świetle okoliczności faktycznych i prawnych, ustalonych w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do uwzględnienia argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca skierowane zostały do stron postępowania - ustalonych zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji z [...] maja 2018 r., w tym do M. M.. W skardze wniesionej od decyzji organu odwoławczego R. K., G. J. – S. oraz B. S. (reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego) wnieśli o jej uchylenie oraz rozważenie zastosowania przepisu art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli ponadto o zasądzenie kosztów sądowych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 w z. z art. 107 §3 k.p.a., - przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 6, 7 i 7a, art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 5, art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty i rozwinięto argumentację zaprezentowana w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie zaprezentował stanowiska wobec zarzutów w niej sformułowanych. Wskazał jedynie na zgon M. M., wyjaśniając, że informację o śmierci jednej ze stron postępowania uzyskano już po zakończeniu postępowania odwoławczego. M. M. zmarł [...] listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć zawarte w niej zarzuty nie mogły zostać ocenione. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta M. T. z [...] lipca 2018 r. została skierowana m.in. do M. M., tj. do osoby, która zmarła w toku postępowania administracyjnego, a tym samym utraciła status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z przedłożonego Sądowi (k. 69 akt administracyjnych organu odwoławczego) odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że M. M. (współwłaściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji) zmarł [...] listopada 2017 r. w T., a więc przed podjęciem kontrolowanych w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd zauważa, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna, jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, z 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 147/10, z 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1150/14 – dostępne na stronie http//orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 k.c., każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. W związku z powyższym skoro M. M. zmarł przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, to organy orzekające w sprawie nie mogły skierować decyzji zaskarżonych niniejszą skargą. Wobec wydania przez Prezydenta M. T. i Wojewody [...] zaskarżonych decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne i nie odnosił się do zarzutów skargi. W niniejszej sprawie skutkiem skierowania zaskarżonych decyzji do osoby zmarłej (co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest pozbawienie spadkobierców M. M. udziału w postępowaniu administracyjnym. Mając zaś na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) spadkobiercy strony, którzy wchodzą do postępowania z mocy samego prawa (art. 30 § 4 k.p.a.), muszą mieć zapewniony udział także w postępowaniu i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia jaki jest aktualny krąg stron postępowania (z uwzględnieniem następców prawnych M. M.) i ich prawidłowe adresy. W zależności od okoliczności organ podejmie stosowny akt. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżących oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (uiszczony wpis, koszty zastępstwa procesowego). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania solidarnie na rzecz wszystkich skarżących mając na uwadze to, że ich wspólne uprawnienia w rozumieniu art. 214 § 2 p.p.s.a., wynikają z prawa własności do działki nr [...] . Wobec nadpłacenia wpisu przez skarżących Sąd orzekł o zwrocie na rzecz skarżących kwoty [...]zł – działając na mocy art. 225 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).