II SA/Ol 1010/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorstwa A od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", nakazującej wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 12 kwietnia 2016 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze z zakresu ochrony przeciwpożarowej w Przedsiębiorstwie A (dalej jako: PWiK). W oparciu o ustalony stan faktyczny, w dniu "[...]" organ I instancji wydał decyzję, w której zobowiązał kontrolowanego do wykonania niżej wymienionego obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej: l. Przeprowadzić udokumentowany przegląd siedmiu kontrolowanych hydrantów zewnętrznych zlokalizowanych na wodociągach we wsi "[...]", uwzględniając w szczególności ciśnienie nominalne; wydajność nominalną. 2. Zainstalować trzy hydranty nadziemne na odcinku 498 m wzdłuż głównej ulicy, między numerami domów "[...]" we wsi "[...]". 2. Oznakować znakiem graficznym zgodnym z Polska Normą miejsce usytuowania hydrantu zewnętrznego zlokalizowanego przy budynku nr "[...]" w "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji w zakresie punktów 1 i 2 PWiK zakwestionowało narzucone mu obowiązki dotyczące wykonania przeglądu technicznego hydrantów w miejscowości Wenecja. W ocenie skarżącego badanie wydajności hydrantów nie jest wymagane przy wykonywaniu rocznego przeglądu i konserwacji hydrantów, a wymagania przeciwpożarowe dla sieci wodociągowych obowiązują jedynie na etapie jej projektowania. Podkreślono, że sieć wodociągowa będąca własnością PWiK, nie jest siecią pożarową i służy przede wszystkim do zaspokajania potrzeb gospodarczych. Zainstalowane hydranty przeznaczone są do eksploatacji oraz konserwacji sieci i mogą być również wykorzystywane do gaszenia pożarów, ale nie są głównym źródłem wody do celów przeciwpożarowych. Wskazano również, że to właściciele budynków, obiektów budowlanych lub terenów zobowiązani są do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, a nie PWiK, którego priorytetem jest utrzymanie prawidłowej jakości wody do spożycia. W odniesieniu do pkt 2 decyzji wskazano, że w rejonie miejscowości nie występuje sieć wodociągowa, a jedynie pojedyncze przyłącza do budynków. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że sieć wodociągowa przeciwpożarowa, w świetle § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030, dalej jako: rozporządzenie), jest podstawowym źródłem wody do zewnętrznego gaszenia pożaru dla jednostek ochrony przeciwpożarowej. W rozumieniu przepisów § 9 ust. 1 rozporządzenia "sieć wodociągowa przeciwpożarowa" jest jednocześnie siecią doprowadzającą wodę do jednostki osadniczej i służącą zaspokojeniu potrzeb gospodarczych. Szczegółowe wymagania dla sieci wodociągowych określone zostały w rozdziale 4 rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 4 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U .2016.191). Komendant wskazał, ze celem przeprowadzania przeglądu i konserwacji sieci jest utrzymanie jej właściwych parametrów pracy i ich bieżące kontrolowanie. Dokonywane przez PWiK, czynności konserwacyjne sieci są jak najbardziej pożądane, jednak nie dają odpowiedzi na pytanie, czy sieć zdolna jest do podawania wody z hydrantów o wymaganych parametrach ciśnienia i wydajności, a więc parametrach decydujących o jej właściwym działaniu podczas działań straży pożarnej. Z punktu widzenia prowadzenia akcji ratowniczo-gaśniczych straży pożarnej, decydujące znaczenie dla funkcjonalności sieci wodociągowej, jako źródła wody do zewnętrznego gaszenia pożaru mają parametry ciśnienia i wydajności zainstalowanych na sieci hydrantów zewnętrznych. Jednocześnie w § 10 ust. 13 rozporządzenia wskazano, że hydranty zewnętrzne powinny być co najmniej raz w roku poddawane przeglądom i konserwacji przez właściciela sieci wodociągowej przeciwpożarowej. Odnosząc się do niemożności wykonania punktu 2 decyzji organu I instancji, Komendant podniósł, że zgodnie z przepisem § 10 ust. 6 rozporządzenia, hydranty zewnętrzne na sieci wodociągowej przeciwpożarowej umieszcza się wzdłuż dróg i ulic, przy zachowaniu odległości między hydrantami do 150 m. Zebrany materiał dowodowy wskazuje bezspornie, że w miejscowości "[...]" znajduje się sieć wodociągowa przeciwpożarowa, na której nie zachowano wymaganej odległości pomiędzy hydrantami nadziemnymi. Tym samym należy uznać, że nałożony w punkcie 2 decyzji obowiązek ich uzupełnienia jest jak najbardziej prawidłowy oraz całkowicie wykonalny. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, PWiK zarzuciła jej naruszenie: - przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że sieć wodociągowa we wsi "[...]" jest własnością gminy "[...]", natomiast skarżąca jest jedynie zarządcą tej sieci, wobec czego na skarżącej spoczywa bezwzględny obowiązek zapewnienia, aby przedmiotowa sieć spełniała warunki techniczne dla wodociągowej sieci przeciwpożarowej; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zaopatrzenie w wodę do celów gaśniczych, w tym utworzenie sieci wodociągowej przeciwpożarowej, spoczywa na skarżącej, podczas gdy obowiązek ten spoczywa na gminie; - naruszenie § 4 ust. 4, § 9 ust. 1. oraz § 10 ust. 6. Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych z dnia 24 lipca 2009 r. poprzez przyjęcie, że zaopatrzenie w wodę do celów gaśniczych, w tym utworzenie sieci wodociągowej przeciwpożarowej spełniającej odpowiednie kryteria, spoczywa na skarżącej, podczas gdy obowiązek ten nie spoczywa na stronie skarżącej. Wskazując na powyższe PWiK wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją, organ Państwowej Straży Pożarnej nałożył na skarżącą obowiązek dokonania przeglądu hydrantów zewnętrznych zlokalizowanych we wsi "[...]", uwzględniając w szczególności ciśnienie nominalne; wydajność nominalną. Zainstalować trzy hydranty nadziemne na odcinku 498 m wzdłuż głównej ulicy, między numerami domów "[...]" we wsi "[...]" oraz oznakować znakiem graficznym zgodnym z Polską Normą miejsce usytuowania hydrantu zewnętrznego zlokalizowanego przy budynku nr "[...]" w "[...]". Zasadnicze zarzuty skargi skierowane przeciwko tej decyzji sprowadzają się w istocie do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia, czego konsekwencją miało być - zdaniem skarżącej - bezpodstawne uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego i w rezultacie, za podmiot zobowiązany do realizacji obowiązków (nakazów) szczegółowo opisanych w utrzymanej w mocy zaskarżonym aktem, decyzji organu I instancji. Ocenę legalności badanej decyzji poprzedzić należy uwagą, iż obowiązujące regulacje prawne dotyczące ochrony przeciwpożarowej związane są z zapewnieniem ogólnie pojętego bezpieczeństwa publicznego (bezpieczeństwa obywateli), a więc jednej z najistotniejszych wartości chronionych konstytucyjnie (art. 5 Konstytucji RP). Wykładnia obowiązujących w materii ochrony przeciwpożarowej przepisów prawa, jako mieszczącej się w granicach chronionego bezpieczeństwa publicznego, powinna być dokonywana w sposób zapewniający realizację wskazanych celów konstytucyjnych. W konsekwencji więc zapewnienie ochrony przeciwpożarowej obywateli, a także ich mienia (budynków i innych obiektów budowlanego lub terenu) z woli samego ustawodawcy zostało potraktowane wyjątkowo. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380) ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: 1. zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 2. zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 3. prowadzenie działań ratowniczych. W myśl art. 3 ust. 1 powyższej ustawy, osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Natomiast stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest między innymi obowiązany (pkt 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie. Jak zaś stanowi ust. 1a art. 4 ustawy "odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem". Kwestia interpretacji użytych w omawianym przepisie pojęć "zarządca", "użytkownik" może budzić wątpliwości co do tego czy należy je traktować szeroko, czy też przypisywać im znaczenie przyjmowane przez prawo cywilne. Jednak w okolicznościach sprawy problem zdefiniowania tych pojęć na gruncie wskazanego przepisu pozostawał jednak bez istotnego znaczenia wobec niekwestionowanej przez stronę skarżącą, w istocie najistotniejszej okoliczności jaką stanowił fakt pozostawania sieci wodociągowej gminy w faktycznym władaniu skarżącej spółki. Wskazać bowiem należy, że w skardze PWiK nie kwestionuje tego, że jest właścicielem sieci wodociągowej i faktycznie nią zarządza. W przedmiotowej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, iż to skarżąca, będąca gminną osobą prawną, faktycznie włada siecią wodociągową na terenie gminy "[...]". Dlatego też, na podstawie ww. art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, to na skarżącej - faktycznie władającej siecią wodociągową - ciąży realizowanie obowiązków o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. zapewnienie ochrony przeciwpożarowej (v: wyrok NSA z dn. 12.01.2016 r., sygn. II OSK 1109/14). Nie budzi wątpliwości, że zapewnienie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru jest wymagane dla jednostek osadniczych o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 osób, niestanowiących zabudowy kolonijnej, a także znajdujących się w ich granicach: budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektów budowlanych produkcyjnych i magazynowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Stosownie zaś do § 4 ust. 4 rozporządzenia, wymaganą ilość wody do celów przeciwpożarowych dla jednostek osadniczych, określoną w sposób, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przewidziano, że sieć wodociągowa stanowiąca źródło wody do celów przeciwpożarowych, zwana dalej "siecią wodociągową przeciwpożarową", powinna być zasilana z pompowni przeciwpożarowej, zbiornika wieżowego, studni lub innych urządzeń, zapewniających wymaganą wydajność i ciśnienie w hydrantach zewnętrznych, nawet tych niekorzystnie ulokowanych, przez co najmniej 2 godziny. Na sieci wodociągowej przeciwpożarowej stosuje się hydranty zewnętrzne nadziemne o średnicy nominalnej DN 80 (§ 10 ust. 1), przy czym, zgodnie z § 10 ust. 8 rozporządzenia wydajność nominalna hydrantu zewnętrznego, przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody, w zależności od jego średnicy nominalnej (DN), nie może być mniejsza niż: 1) dla hydrantu nadziemnego DN 80 - 10 dm3/s; 2) dla hydrantu nadziemnego DN 100 - 15 dm3/s. W § 10 ust. 13 rozporządzenia nałożono natomiast na właściciela sieci wodociągowej przeciwpożarowej obowiązek poddawania hydrantów zewnętrznych, co najmniej raz w roku, przeglądom i konserwacji. Przepis ten nie określa, co prawda, zakresu czynności, jakie należy wykonać, jednak należy go oceniać go z punktu widzenia skuteczności działania hydrantów, z uwzględnieniem cytowanych wyżej przepisów ust. 8. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca - jako gminna osoba prawna - jest zarządcą będącej własnością Gminy "[...]" sieci wodociągowej. Wobec tego, do zakresu jej obowiązków należy również dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe. Z powyższym obowiązkiem wiąże się ściśle konieczność zachowania sieci wodociągowej w stanie, który umożliwia dostarczanie wody dla tych celów w wymaganej ilości. To zaś, stosownie do cytowanego § 10 ust. 13 rozporządzenia, pociąga za sobą obowiązek przeprowadzania co najmniej raz w roku stosownej kontroli i konserwacji hydrantów zewnętrznych. W ocenie Sądu, prawidłowo nałożono na skarżącą obowiązek dokonywania przeglądów hydrantów zewnętrznych z uwzględnieniem oceny wydajności nominalnej przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody, w zależności od średnicy nominalnej zaworu (DN). Wynika on bowiem wprost z powołanego wyżej § 10 ust. 8 rozporządzenia i ma na celu sprawdzenie technicznych możliwości podawania wody o wymaganych parametrach ciśnienia i wydajności. Wyjaśnić przy tym należy, że wbrew twierdzeniu skarżącej, nie oznacza to konieczności stałego utrzymywania takiego ciśnienia wody, inaczej niż przewiduje to § 114 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym ciśnienie wody w instalacji wodociągowej w budynku, poza hydrantami przeciwpożarowymi, powinno wynosić przed każdym punktem czerpalnym nie mniej niż 0,05 MPa (0,5 bara) i nie więcej niż 0,6 MPa (6 barów). Ponadto, z prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy bezspornie wynika, że w miejscowości "[...]" znajduje się sieć wodociągowa przeciwpożarowa, na której nie zachowano wymaganej odległości pomiędzy hydrantami nadziemnymi. Tym samym zasadnie nałożono na skarżącą obowiązek polegający na zainstalowaniu trzech hydrantów nadziemne na odcinku 498 m wzdłuż głównej ulicy, co wprost wynika z treści przepisu § 10 ust. 6 rozporządzenia stanowiącego, że hydranty zewnętrzne na sieci wodociągowej przeciwpożarowej umieszcza się wzdłuż dróg i ulic, przy zachowaniu odległości między hydrantami do 150 m. Reasumując, stwierdzić należy, że skoro bezspornie skarżąca jest zarządcą sieci wodociągowej, to prawidłowo zaskarżoną decyzją zostały na nią nałożone obowiązki dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.