I SA/Wa 2054/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg K.K., E.L. oraz B.L. i R.L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] sierpnia 2018 roku utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 roku w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. A.M. pismem z [...] grudnia 1990 r. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w [...] o zarejestrowanie wniosku o rekompensatę za mienie nieruchome pozostawione w [...] na przedwojennych wschodnich terenach RP. W treści pisma wskazała, że pozostawiony majątek składał się z parcel budowalnych o łącznej powierzchni [...] m2, a jego właścicielem był F.L. zmarły w 1936 r. oraz M.L. zmarła w 1950 r. Ponadto wnioskodawczyni poinformowała, że spadkobiercami właścicieli nieruchomości są A.M., K.S., W.L., B.L., R.L., J.L., E.J., Z.C. oraz M.C. W związku z przejęciem przez wojewodów dotychczasowych kompetencji starostów i prezydentów miast w zakresie uprawnień zabużańskich, protokołem zdawczo odbiorczym z [...] marca 2004 r. Prezydent Miasta [...] przekazał Wojewodzie [...] ww. wniosek wraz ze zgromadzoną w sprawie korespondencją. Wnioskami z dnia: [...] grudnia 2008 r. E.L., [...] grudnia 2008 r. M.C. oraz [...] grudnia 2008 r. J.L. wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F.L. nieruchomości położonej w [...], składającej się z [...] parcel o łącznej powierzchni około [...] m2. Jednocześnie wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. A.M. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.C. z L. (c. F.) nieruchomości w [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej "część 3/20 połowy całej nieruchomości o powierzchni [...] m2". Do przedmiotowych wniosków załączono m. in. uwierzytelnioną kopię uchwały Sądu Grodzkiego w [...] z [...] maja 1935 r., zgodnie z którą spadek po F.L. zmarłym [...] stycznia 1935 r. w [...] nabyli: wdowa M. z K. L. w 5/20 częściach oraz dzieci M. z L. C., K. z L. S., Z. z L. K., S.L. i Z.L. po 3/20 części każdy z nich. Zgodnie z odpisem skróconym aktu zgonu nr [...] wydanym przez Urząd Stanu Cywilnego w [...], A.M. zmarła [...] czerwca 2010 r. Postanowieniem z [...] lipca 2011 r., działając z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1, art. 99, art. 101 oraz art. 123 k.p.a. Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po A.M., na której wniosek zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie. Zawiadomieniem z [...] października 2013 r. Wojewoda [...] poinformował m. in. Wojewodę [...] o toczącym się przed tamtejszym organem postępowaniu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F.L. oraz M.L. nieruchomości w [...], wszczętym wnioskiem z [...] listopada 2008 r. złożonym do Wojewody [...] przez B.L. i R.L. Pismem z [...] października 2013 r. Wojewoda [...] poinformował Wojewodę [...] o prowadzonym na wniosek A.M. postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawienie przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] zawiadomieniem z [...] lutego 2014 r. przekazał Wojewodzie [...] według właściwości wniosek B.L. i R.L. z [...] listopada 2018 r., z uwagi na to, że pierwotny wniosek o rekompensatę za pozostawienie przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej został złożony [...] grudnia 1990 r. przez A.M. do Urzędu Miejskiego w [...]. Wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. B.L. i R.L. wystąpiły do Wojewody [...] o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., w części dotyczącej udziału przysługującego S.L. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] odmówił podjęcia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...], pow. [...], woj. [...], obecnie [...], zawieszonego postanowieniem z [...] lipca 2011 r., w części dotyczącej udziału po S.L., wynoszącego 3/20 części w nieruchomości w [...]. B.L. i R.L. wniosły zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie (wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z kolei zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). W przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność ustalenia następstwa prawnego po zmarłej A.M. Tylko spadkobierca legitymujący się prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku jest uprawniony do wstąpienia w miejsce zmarłej strony postępowania administracyjnego, w tym także postępowania w tzw. sprawach zabużańskich. Jak stanowi art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Wskazane w art. 925 k.c. nabycie spadku przez spadkobierców następuje ipso iure z chwilą otwarcia spadku. Zważywszy na możliwość m.in. odrzucenia spadku (art. 1012 k.c.), nabycie spadku wskazane w dyspozycji art. 925 k.c. ma charakter warunkowy. Dokumentem potwierdzającym, kto jest spadkobiercą i w jakiej części, jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo akt poświadczenia dziedziczenia. Ustawodawca w art. 1025 § 2 k.c. ustanowił domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Wojewoda [...] nie dysponuje w chwili obecnej dokumentem świadczącym o nabyciu praw do spadku po A.M., a tym samym nie może zagwarantować spadkobiercom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Powyższe stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji koresponduje z poglądami doktryny: "Do momentu zatem wydania przez sąd deklaratywnego orzeczenia (postanowienia) o stwierdzeniu nabycia spadku zachodzi dla organu administracji publicznej niemożliwość wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Spadkobiercy zmarłej strony nie są w tym wypadku ustaleni. Obok przeszkód natury prawnej, niemożliwość wezwania może wynikać z przyczyn faktycznych. Chodzi tu o sytuacje, gdy spadkobiercy są ustaleni, lecz są nieznani organowi administracji publicznej." -G. Łaszczyca, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a.: Gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Odnośnie strony podmiotowej postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdza, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., I OPS 3/17: "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy." W treści ww. uchwały wskazano m. in. że "obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem zadbanie aby wszystkie znane organowi osoby uprawnione zostały zawiadomione o wszczętym postępowaniu". Odnośnie zarzutu skarżących dot. braku związania przez organy administracji ww. uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2017 r., I OPS 3/17, Minister wskazał, że formalnie organy administracji nie są związane wykładnią zawartą w uchwałach NSA. Jednakże w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji de facto moc prawna uchwał NSA pośrednio wiąże organy administracji publicznej przy dokonywaniu interpretacji określonych przepisów prawa, ponieważ organ powinien uwzględnić, że takie będzie stanowisko sądu administracyjnego w określonej kwestii prawnej. Reasumując, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowej sprawie organ I instancji rozpatrując wniosek B.L. i R.L. z [...] kwietnia 2018 r. o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej udziału przysługującego S.L., prawidłowo wskazał, że w postępowaniach zabużańskich z uwagi na obecnie obowiązującą linię orzeczniczą, ze szczególnym uwzględnieniem ww. uchwały NSA, zachodzi jedność materialnoprawna wniosku, tzn. toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego przez określonego jego właściciela. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że na chwilę obecną wezwanie spadkobierców zmarłej do udziału w postępowaniu nie jest możliwe ze względu na brak orzeczenia (postanowienia) o stwierdzeniu nabycia spadku, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przestanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do zawieszenia przedmiotowego postępowania z urzędu i jednocześnie brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, ponieważ nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.). Wobec powyższego, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. prawidłowo odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...], pow. [...], woj. [...], obecnie [...], w części dotyczącej udziału po S.L., wynoszącego 3/20 części w nieruchomości w [...]. Skargi na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: E.L. (sygn. I SA/Wa 2054/18), B.L. i R.L. (sygn. I SA/Wa 2055/18) oraz K.K. (sygn. I SA/Wa 2056/18). E.L. w swojej skardze stwierdziła, że z tego, co jej wiadomo, córka A.M. – K.K., przedstawiła już Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji dokument poświadczający, że jest spadkobiercą po A.M. Nie ma więc przeszkód do podjęcia zawieszonego postępowania. Wniosła więc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i podjęcie zawieszonego postępowania. B.L. i R.L. w swojej skardze podniosły, że ich wniosek o rekompensatę dotyczył tylko udziału po ojcu S.L., a nie dotyczył rekompensaty po F. i M.L. (dziadku i babci). A.M. to kuzynka skarżących i jest spadkobierczynią M. z L.C. Skarżące nie są zaś spadkobierczyniami A.M. i nie mają możliwości złożenia wniosku o nabycie po niej spadku, co zamyka im drogę do rekompensaty, blokując możliwość prowadzenia postępowania. Zdaniem skarżących ich wniosek powinien być rozpatrywany indywidualnie. K.K. podniosła natomiast w skardze, że informację o toczącym się postępowaniu w przedmiocie rekompensaty uzyskała dopiero obecnie, tj. we wrześniu 2018 r., w trakcie porządkowania rzeczy po zmarłej matce A.M. Do skargi załączyła akt poświadczenia dziedziczenia po A.M. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia celem podjęcia przez Wojewodę [...] zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z 9 stycznia 2019 r. sprawy ze wszystkich trzech skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą I SA/Wa 2054/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skargi podlegały oddaleniu. Przedmiotem zawieszonego postępowania jest potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...], pow. [...], woj. [...], obecnie [...]. Właścicielami tej nieruchomości byli F. i M.L., którzy zmarli odpowiednio w 1935 i w 1950 r. Skarżące (wszystkie) są następczyniami prawnymi spadkobierców tych dawnych właścicieli (którzy w odpowiednich udziałach sami stali się współwłaścicielami pozostawionych nieruchomości) i swoje prawa do rekompensaty wywodzą od tych spadkobierców (współwłaścicieli). Jednym z tych następców prawnych spadkobierców dawnych właścicieli była A.M., pierwotna wnioskodawczyni postępowania w przedmiocie rekompensaty, która zmarła w 2010 r. Z powodu tego zgonu organ (Wojewoda [...]) zawiesił postępowanie w przedmiocie rekompensaty (postanowieniem z [...] lipca 2011 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.) do czasu wskazania następców prawnych po A.M., a następnie odmówił jego podjęcia, z uwagi na to, że w chwili wydawania postanowienia z [...] czerwca 2018 r. spadkobiercy A.M. nie zostali jeszcze wskazani. W skargach K.K. i E.L. podniesiono, że następstwo prawne po A.M. zostało już ustalone na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] czerwca 2010 r., Rep. A [...]. Jednakże akt ten został przedstawiony organowi administracji dopiero przy skardze na postanowienie z [...] czerwca 2018 r. (datowanej na [...] września 2018 r.) lub też dopiero przy piśmie z [...] listopada 2018 r., gdyż nie jest jasne, czy akt poświadczenia dziedziczenia został dołączony do skargi. Stało się to zatem już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Tymczasem kontrolując zaskarżone postanowienie zasadniczo sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny z chwili orzekania przez organ. "Podstawą orzekania WSA jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu" (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2103/17, LEX nr 2522162). W czasie wydawania zaskarżonego postanowienia organ administracji nie miał wiedzy o spadkobiercach A.M. Dołączenie do akt sprawy aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] czerwca 2010 r., Rep. A [...], może ewentualnie dopiero teraz skutkować wydaniem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, o ile wszyscy spadkobiercy po A.M. będą mogli wziąć w nim udział. O tym przesądzić może ponownie Wojewoda [...] na podstawie aktualnych akt sprawy. Sąd nie mógł z urzędu uwzględnić skutków prawnych wynikających z aktu poświadczenia dziedziczenia, gdyż dysponował tylko kopią tego dokumentu (kopia nie może stanowić dowodu), a ponadto K.K. została tam wymieniona jako jeden z dwóch spadkobierców A.M., wraz z ojcem S.M. Nie dawało to też pewności, czy wszyscy spadkobiercy A.M. mogą wziąć udział w postępowaniu. O tym przesadzić może dopiero Wojewoda [...], ponownie rozstrzygając kwestię podjęcia zawieszonego postępowania. Jeśli zaś chodzi o argumentację podaną w skardze B.L. i R.L., to odpowiedź na nią – jak słusznie zauważył Minister – stanowi uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., I OPS 3/17, z której wynika, że "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy." Konsekwencją takiej tezy jest konieczność prowadzenia jednego postępowania w stosunku do wszystkich uprawnionych, jeżeli zachodzi jedność przedmiotu, za który ma być przyznana rekompensata, a tak jest – jak wyjaśniono na wstępie rozważań sądu – w tym przypadku, gdyż chodzi o tę samą nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami R.P. Skutek powyższy występuje niezależnie od tego, w jakich udziałach dla poszczególnych uprawnionych będzie mogła być przyznana rekompensata za tę samą nieruchomość. Współwłaściciele i współspadkobiercy objęci są bowiem art. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., a więc wszyscy są uprawnionymi, w rozumieniu tego przepisu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.