II OSK 701/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1853/16 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w S. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2016 r. w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wymierzył Spółce opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych za 2014 r., której wysokość stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu zawierającego informacje i dane wykorzystywane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat w kwocie 4 288,00 zł. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 273 ust. 1, art. 275, art. 284 ust. 1, art. 276 ust. 1 i art. 292 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej jako "p.o.ś."). Organ odwoławczy wskazał, że Spółka nie naliczyła opłaty podwyższonej o 500% za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia w [...] w okresie od 22 stycznia 2014 r. do 2 marca 2014 r. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Starosta Sokołowski stwierdził wygaśnięcie udzielonego w dniu 22 stycznia 2004 r. pozwolenia wodnoprawnego z dniem 22 stycznia 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego, żeby stwierdzić, że strona nie posiada pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest ustalenie, że wydano decyzję stwierdzającą wygaśnięcie takiego pozwolenia, która ma charakter decyzji konstytutywnej – art. 135 pkt 1 i art. 138 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.; dalej jako "ustawa Prawo wodne"). W ocenie organu odwoławczego, oznacza to, że Marszałek Województwa Mazowieckiego prawidłowo ustalił okres, w którym następował pobór wody bez wymaganego zezwolenia. Nie można utożsamiać daty wydania decyzji wygaszających z dniem faktycznego wygaśnięcia decyzji. Uprawnienie wygasa z datą wskazaną w pozwoleniu (skutek materialnoprawny), jednak dla pełnej skuteczności wymagane jest wydanie decyzji stwierdzającej wygaszenie tego uprawnienia (skutek procesowy). Wydanie zatem decyzji wygaszającej ma jedynie znaczenie dla stwierdzenia, że uprawnienie poboru wygasło, ale wygasło wraz z upływem terminu, na który zostało wydane. Ponadto organ odwoławczy wskazał, w postępowaniu w sprawie wymierzenia opłat podwyższonych podmiot korzystający ze środowiska nie może powołać się na okoliczność, że nie dysponuje wymaganym pozwoleniem bez swojej winy. Dla ustalenia podwyższonej opłaty nie ma także znaczenia, że późniejsze wystąpienie o wydanie kolejnych pozwoleń wodnoprawnych nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez Spółkę. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z przedstawionego stanu sprawy, ustaleń organu i akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta Sokołowski decyzją z [...] stycznia 2004 r. udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z trzech studni głębinowych (punkt II.1 pozwolenia). Pozwolenie to było ważne do 21 stycznia 2014 r. (punkt VI pozwolenia). W dniu 10 stycznia 2014 r., a więc jeszcze w trakcie ważności pozwolenia, Spółka wniosła do Starosty Sokołowskiego o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, w tym na pobór wód podziemnych z trzech studni głębinowych, na okres 20 lat. Pismem z 3 lutego 2014 r. Starosta Sokołowski zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania. Decyzją z [...] marca 2014 r., która stała się ostateczna [...] marca 2014 r., Starosta Sokołowski udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z trzech studni głębinowych na czas oznaczony, tj. do 31 stycznia 2034 r. Następnie w dniu 25 stycznia 2016 r. Starosta Sokołowski wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2014 r. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z trzech studni głębinowych udzielonego skarżącej decyzją z [...] stycznia 2004 r. Decyzja o wygaśnięciu stała się ostateczna 12 lutego 2016 r. Oznacza to, że od 22 stycznia 2014 r. do 2 marca 2014 r. Spółka korzystała ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia na pobór wód podziemnych i z tego tytułu była zobowiązana ponieść opłatę podwyższoną o 500%. W ocenie Sądu I instancji, zarzut odnoszący się do dopuszczalności wydania decyzji z [...] stycznia 2016 r. o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego z [...] stycznia 2004 r. (czyli z mocą wsteczną), należało uznać za nietrafny w kontekście przedmiotu tej sprawy. Sąd w ramach postępowania toczącego się ze skargi na decyzję wymierzającą opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia nie miał możliwości dokonać kontroli pod względem legalności decyzji wygaszającej pozwolenie wodnoprawne. Ponadto Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu i Spółki, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter konstytutywny. Sąd I instancji wskazał na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie, przychylając się do poglądu, że decyzja tego rodzaju ma charakter deklaratoryjny. Datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest więc data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest – zgodnie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne – data końcowa okresu, na który pozwolenie to zostało wydane. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym w sensie procesowym. W tej sprawie oznacza to, że wydanie w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego nie stało na przeszkodzie wymierzeniu Spółce podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 22 stycznia do 2 marca 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że w dniu 10 stycznia 2014 r. Spółka wniosła do Starosty Sokołowskiego o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Nie oznacza to jednak, że w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia z [...] stycznia 2004 r., a uzyskaniem nowego pozwolenia z [...] marca 2014 r., opłata powinna być ponoszona w wysokości dotychczasowej. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie wniosła o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego z odpowiednim wyprzedzeniem, ponieważ nastąpiło to na 11 dni przez upływem ważności dotychczasowego pozwolenia. Wydanie nowego pozwolenia po upływie terminu ważności dotychczasowego pozwolenia nie nastąpiło więc z przyczyn leżących po stronie organu. Postępowanie w sprawie wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte 10 stycznia 2014 r. a zakończone [...] marca 2014 r., a zatem załatwienie sprawy nastąpiło w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Wniesienie podania z odpowiednim wyprzedzeniem, to wniesienie, które zakłada rozpoznanie sprawy przed organem pierwszej instancji w ciągu dwóch miesięcy zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a.), jak i w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 138 ust. 1 i art. 205 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny ze skutkiem ex nunc. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 292 w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz z art. 138 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie, że w stosunku do Spółki zachodzą podstawy do obciążenia ją opłatą podwyższoną za pobór wód podziemnych za 2014 r. w sytuacji, gdy do 2 marca 2014 r. nie wydano decyzji wygaszającej poprzednie pozwolenie, a [...] marca 2014 r. Spółce udzielono kolejnego pozwolenia zezwalającego na pobór wód podziemnych. Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 oraz w związku z art. 180 pkt 2 i art. 181 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. przez przyjęcie, że w stosunku do Spółki zachodzą podstawy do obciążenia opłatą podwyższoną za pobór wód podziemnych za 2014 r., w sytuacji, gdy przed upływem ważności poprzedniej decyzji Spółka z odpowiednim wyprzedzeniem wystąpiła z wnioskiem o wydanie nowej decyzji. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do oddalenia skargi, pomimo wyrażonego wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu odwoławczego, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter decyzji konstytutywnej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 138 ust. 1 i art. 205 ustawy Prawo wodne, ponieważ stanowisko Sądu I instancji, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny ze skutkiem prawnym ex tunc, a nie charakter konstytutywny, jest prawidłowe. Należy bowiem podzielić stanowisko, że data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest datą, od której przestaje ono obowiązywać. Jest to więc zgodnie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne data końcowa okresu, na który pozwolenie zostało wydane. Oznacza to, że z tą datą wygasa także stosunek administracyjnoprawny, który uprawnia podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia wodnego. Ponadto wystąpienie skutku matarialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego takiej decyzji, ponieważ nadal ona funkcjonuje w sensie procesowym. Dlatego też powoduje to, że strona zainteresowana może zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne ubiegać się o stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji, jak i może to także uczynić z urzędu właściwy organ, przy czym taki akt administracyjny potwierdza tylko istniejący stan prawny. Z tych względów potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął ma charakter deklaratoryjny, czyli brak wydania takiej decyzji nie jest przeszkodą do wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., II OSK 2459/16, LEX nr 2577830). Należy podkreślić, że takie stanowisko przyjął także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22). Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 138 ust. 1 i art. 205 ustawy Prawo wodne. Po drugie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 292 w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 138 ustawy Prawo wodne. Wynika to z tego, że tzw. decyzja wygaszająca, co podniesiono wyżej ma charakter tylko deklaratoryjny, a nie konstytutywny ze skutkiem ex nunc. Dlatego też w tej sprawie wydanie decyzji z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie oznaczało braku podstaw prawnych do wymierzania skarżącej Spółce opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprwanego za okres od 22 stycznia do 2 marca 2014 r. Powyższe stanowisko jest również zgodne z powołaną wyżej uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 i w związku z art. 180 pkt 2 i art. 181 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. z powodu ich niewłaściwego zastosowania. Należy bowiem zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, wystąpienie o wydanie kolejnego – tego samego rodzajowo pozwolenia na korzystanie ze środowiska, powinno nastąpić z odpowiednim wyprzedzeniem. Tego rodzaju przesłankę jednoznacznie także podnosi powołana wyżej uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. Natomiast w tej sprawie skarżąca Spółka dopiero w dniu 10 stycznia 2014 r. wystąpiła do Starosty Sokołowskiego o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że nie wniosła o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego z odpowiednim wyprzedzeniem, biorąc pod uwagę, że było to na 11 dni przed upływem ważności uprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego po upływie terminu ważności uprzedniego pozwolenia nie nastąpiło z przyczyn spowodowanych działalnością właściwego organu. Ponadto postępowanie w przedmiocie wydania następnego pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte 10 stycznia 2014 r. a zakończone 3 marca 2014 r., czyli załatwienie sprawy nastąpiło w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Natomiast, co podkreśla przedmiotowa uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie podania z odpowiednim wyprzedzeniem, to wniesienie, które zakłada rozpoznanie sprawy, w tym szczególnie skomplikowanej, przed organem pierwszej instancji w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., jak i w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, także zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. Błędne jest również stanowisko podnoszone przez Spółkę, że w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego z [...] stycznia 2004 r., a otrzymaniem nowego pozwolenia wodnoprawnego z [...] marca 2014 r., opłata powinna być ponoszona w wysokości dotychczasowej. Po czwarte, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przyjął bowiem prawidłowe stanowisko, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie uprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, a więc wywiera skutek prawny ex tunc, a nie o charakterze konstytutywnym. Ponadto należy zaznaczyć, że chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie tylko art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera, natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do polemiki z przyjętym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy i zaprezentowanym na jego gruncie stanowiskiem prawnym. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.