II SA/Rz 1302/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych -skargę oddala- II SA/Rz 1302/18 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał ZS (skarżącej) wstrzymać roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej, zlokalizowanego na działce nr 203 w [...], nakazał trwale zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób postronnych oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia dokumentów, celem ewentualnej legalizacji obiektu. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 17 maja 2018 r. kontroli ustalono, iż na działce nr 203 położonej w miejscowości [...], znajduje się stanowiący własność skarżącej obiekt budowlany, konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję handlową. Obiekt posiada wymiary zewnętrzne 4,17 m x 1,93 m, a od strony ulicy (deptaku) posiada otwór drzwiowy (roletę) o wymiarach 2 m x 3,90 m. Konstrukcja obiektu została w części frontowej zamontowana na stałe do nawierzchni asfaltowej za pomocą kotew stalowych, natomiast w części tylnej ustawiona na elementach betonowych ułożonych na gruncie. Organ wskazał, że konstrukcja obiektu została ponadto zamontowana za pomocą elementów stalowych do elementów betonowych ułożonych luźno na gruncie. W dniu kontroli obiekt wyposażony był w funkcjonującą instalację energii elektrycznej. Ustalono, że właścicielem obiektu jest ZS, został on zrealizowany w latach 2000 – 2001, a skarżąca nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających legalność jego realizacji. Organ wskazał, że działka nr 203 została zaliczona do kategorii dróg gminnych publicznych uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] listopada 1987 r. nr [...]. Ponadto droga została ujęta w wykazie dróg gminnych publicznych pod nazwą drogi [...], nadanym zmianą uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Obecnie działka te nie jest objęta ustaleniami żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w dacie realizacji spornego obiektu obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] i zgodnie z jego ustaleniami, działka nr 203 znajdowała się w obszarze 01 KDV – droga krajowa regionalna. Ponadto w toku postępowania uzyskano informację od Starosty Powiatu [...], że w rejestrach organu z lat 1998 - 2003 nie odnaleziono zgłoszenia dokonanego przez skarżącą, względnie wydanego na jej rzecz pozwolenia na wykonanie obiektu na działce nr 203. Zdaniem organu I instancji, sporny obiekt budowlany należy zakwalifikować jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), a jego realizacja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie obiekt nie posiada fundamentu w dosłownym tego słowa znaczeniu, niemniej został trwale połączony z gruntem (powierzchnią asfaltową) za pomocą kotew stalowych i w związku z tym – w ocenie organu I instancji – fundamentem dla tego obiektu jest właśnie powierzchnia asfaltowa. Przeprowadzone postępowania wykazało zaś, że sporny obiekt został zrealizowany przez skarżącą w warunkach samowoli budowlanej. To z kolei obligowało do wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, celem umożliwienia skarżącej dokonania ewentualnej legalizacji obiektu. Zażalenia na to postanowienie wnieśli Gmina [...] oraz skarżąca. Zdaniem Gminy oraz skarżącej, organ I instancji błędnie uznał, że stanowiąca własność Gminy nawierzchnia asfaltowa, do której skarżąca bez zgody właściciela terenu przymocowała konstrukcję swojego obiektu budowlanego stanowi fundament tego obiektu, a w konsekwencji zakwalifikował sporny obiekt jako budynek w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Gmina zaznaczała dodatkowo, że umożliwienie skarżącej legalizacji obiektu jest działaniem, które ma na celu wyłącznie przedłużenie prowadzonej sprawy. W obowiązującym stanie prawnym nie jest bowiem możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr 203, ponieważ teren ten ma status drogi gminnej publicznej. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, sporny obiekt budowlany nie jest – jak wskazał PINB – budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, lecz budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy, pełniącą funkcję użytkową budynku handlowego. Błędna kwalifikacja dokonana przez organ I instancji nie miała jednak wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy, bowiem realizacja tego rodzaju obiektu nie została wymieniona w art. 29 i art. 30 ustawy, co oznacza, że jego budowa wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozowaniu na budowę. Tym samym prawidłowo organ nadzoru wdrożył procedurę naprawcza określoną w art. 48 tej ustawy i umożliwił skarżącej legalizację dokonanej samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Gminy wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie może od razu przesądzać, że nie da się zalegalizować spornej samowoli budowlanej i inwestor nie uzyska wymaganej przepisami prawa dokumentacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZS wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie względem stoiska handlowego skarżącej, które nie stanowi zarówno budynku, jak i budowli w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane; 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w związku z art. 15 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej; "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, brak rozpoznania istoty sprawy w wyniku nieodniesienia się przez organ odwoławczy do wskazanych w treści zażalenia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego; 3. art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający szczegółowe i precyzyjne odtworzenie treści i zakresu obowiązków jakie nałożył na skarżącą organ I instancji, co zdaniem skarżącej doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co z kolei ma znaczenie dla skarżącej w zakresie możliwych negatywnych skutków braku wypełnienia tak określonego zobowiązania organu I instancji; 4. art. 7, art. 7a, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że stoisko handlowe skarżącej, pomimo iż nie posiada fundamentów oraz nie jest trwale związane z gruntem, stanowi budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. 5. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia w części dotyczącej opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził ww. wad i naruszeń prawa, co skutkowało oddaleniem skargi. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., z uwagi na fakt, że jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W sprawie tej bezsporne jest istnienie obiektu budowlanego należącego do skarżącej, usytuowanego na działce nr ewid. 203 w [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Organy ustaliły, że jest to obiekt wolnostojący, drewniany, o wymiarach zewnętrznych 4,17 m x 1,93 m., przykryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej. Obiekt ten pełni funkcję handlową. Jego konstrukcja w części frontowej została zamontowana została na stałe do nawierzchni asfaltowej za pomocą kotew stalowych, natomiast w części tylnej zamontowana jest za pomocą elementów stalowych do elementów betonowych ułożonych luźno na gruncie. Działka nr ewid.203 w [...] stanowi drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg gminnych. W ocenie Sądu prawidłowa jest kwalifikacja obiektu dokonana przez organ II instancji. Słusznie wywodzi tenże organ, że przedmiotowy obiekt nie jest ani budynkiem ani tymczasowym obiektem budowlanym, ani też obiektem małej architektury, stanowi natomiast budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, na której wzniesienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. cechami budynku jest trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie fundamentów i dachu. Przez tymczasowy obiekt budowlany należy natomiast rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt 5 P.b.). Obiekty małej architektury –zgodnie z art. 3 pkt 4 P.b. to zaś niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Trafnie zauważa organ II instancji, że przedmiotowy obiekt na działce 203 w [...] nie posiada fundamentów, a więc nie może być budynkiem, posiada zaś trwałe związanie z gruntem, a więc nie może być zaliczony do obiektów tymczasowych. Nie ulega też wątpliwości, że nie stanowi obiektu małej architektury. Przemawia za tym wielkość obiektu oraz jego charakter. Słusznie natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwalifikował sporny obiekt jako budowlę. Przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W art. 3 pkt 3 P.b. wymienione zostały liczne rodzaje obiektów uznawanych przez ustawodawcę za budowle. Katalog ten ma jednak charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest zakwalifikowanie do kategorii budowli innych, niewymienionych w tym przepisie obiektów, które ze względu na swoje cechy, wymiary i charakter nie są budynkami lub obiektami małej architektury. Trafnie wywodzi organ II instancji, że sporny obiekt wniesiony z materiałów budowlanych (krawędziaki, deski, gont papowy) jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., pełniącą funkcję użytkową budynku, posiadającą instalację elektryczną zapewniającą możliwość użytkowania jako obiektu o funkcji handlowej. Kwalifikacja spornego obiektu jako "budowli" nie stoi też w sprzeczności ze stanowiskiem samej skarżącej, która nazywa go "stoiskiem handlowym". W ocenie Sądu istotny jest również fakt, że wzniesienie czy choćby posadowienie tego rodzaju obiektu w określonym miejscu (przymocowanie) wymagało wykonania robót budowlanych, na które co do zasady wymagane jest pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżąca takiego pozwolenia nie uzyskała. Taki stan faktyczny obligował organy orzekające w sprawie do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 P.b. w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, w formie postanowienia. W postanowieniu tym (ust. 3) ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo zatem wdrożył I etap legalizacji, wydając postanowienie z dnia 3 lipca 2018 r. Nietrafny jest przy tym zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy osnowa wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 postanowienia – w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożenia obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów szczegółowo opisanych – została sformułowana w sposób dostatecznie precyzyjny. Nieprawidłowe było jedynie wstrzymanie robót budowlanych, pomimo ich zakończenia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie mogło podważyć legalności zaskarżonego postanowienia. Nieskuteczne także okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sytuacji, gdy jak już Sąd wskazał organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny oraz zastosowały prawidłowy tryb postępowania, a organ II instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji obiektu. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji spełniają dostatecznie wymogi wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Część faktyczna uzasadnienia zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Część prawna uzasadnienia zawiera natomiast konieczne rozważania wyjaśniające podstawę prawną postanowienia, w tym wykładnię i sposób zastosowania przepisów prawa materialnego. Organ I instancji wyjaśnił ponadto podstawę prawną ewentualnego nałożenia opłaty legalizacyjnej oraz jej wysokość, jak jednak słusznie podkreśla organ II instancji, samo ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje w drodze odrębnego postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o ile oczywiście dojdzie do tego etapu postępowania legalizacyjnego. W tej sytuacji rozważania na temat opłaty legalizacyjnej zawarte w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. mają jedynie charakter informacyjny. Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.