II SA/Rz 1303/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych -skargę oddala- II SA/Rz 1303/18 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał E. P. (skarżącej) wstrzymać roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej, zlokalizowanego na działce nr 203 w S., nakazał trwale zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób postronnych oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia dokumentów, celem ewentualnej legalizacji obiektu. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2018 r. kontroli ustalono, iż na działce nr 203 położonej w miejscowości S., znajduje się stanowiący własność skarżącej obiekt budowlany, konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję handlową. Obiekt posiada wymiary zewnętrzne 1,88 m x 3,40 m, a od strony wejścia do obiektu dostawiona została wiata o wymiarach 2,65 m x 1,88 m, przy czym wiata wraz z częścią zamkniętą obiektu stanowią jedną całość użytkową. Obiekt oraz wiata zostały posadowione na płytkach betonowych ułożonych luźno na gruncie. W dniu kontroli obiekt wyposażony był w funkcjonującą instalację energii elektrycznej. Ustalono, że właścicielem obiektu jest E. P., został on zrealizowany w latach 1999 – 2000, a skarżąca nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających legalność jego realizacji. Organ wskazał, że działka nr 203 została zaliczona do kategorii dróg gminnych publicznych uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] listopada 1987 r. nr [...]. Ponadto droga została ujęta w wykazie dróg gminnych publicznych pod nazwą drogi "[...]" o numerze [...], nadanym zmianą uchwały Zarządu Województwa [...] w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Obecnie działka te nie jest objęta ustaleniami żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w dacie realizacji spornego obiektu obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] i zgodnie z jego ustaleniami, działka nr 203 znajdowała się w obszarze 01 KDV – droga krajowa regionalna. Ponadto w toku postępowania uzyskano informację od Starosty Powiatu [....], że w rejestrach organu z lat 1998 – 2000 oraz 2010 – 2014 nie odnaleziono zgłoszenia dokonanego przez skarżącą, względnie wydanego na jej rzecz pozwolenia na wykonanie obiektu na działce nr 203. Zdaniem organu I instancji, sporny obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), a jego realizacja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie spełnia on warunku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy - nie jest obiektem przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przeprowadzone postępowania wykazało zaś, że sporny obiekt został zrealizowany przez skarżącą w warunkach samowoli budowlanej. To z kolei obligowało do wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, celem umożliwienia skarżącej dokonania ewentualnej legalizacji obiektu. Zażalenia na powyższe postanowienie wniosła Gmina [...] oraz skarżąca. Gmina podniosła, że umożliwienie skarżącej legalizacji obiektu jest działaniem, które ma na celu wyłącznie przedłużenie prowadzonej sprawy. W obowiązującym stanie prawnym nie jest bowiem możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr 203, ponieważ teren ten ma status drogi gminnej publicznej. Skarżąca z kolei zakwestionowała dokonaną przez organ I instancji kwalifikację spornego stoiska handlowego jako obiektu budowlanego. W konsekwencji, skoro przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, to nie może stanowić również tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu tej ustawy. W ocenie skarżącej istotny jest fakt, że od wielu lat pozostaje ona podatnikiem podatku od nieruchomości, a w decyzjach organu podatkowego przedmiot opodatkowania został określony nie tylko jako grunt ale również budynek związany z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą. Tymczasowe obiekty budowlane mogą zaś podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości tylko wówczas, gdy równocześnie spełniają kryteria uznania je za budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Obiekt budowlany nie może równocześnie podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości a jednocześnie zostać uznany za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Obiekt skarżącej nie posiada fundamentów, co oznacza, że nie jest on trwale połączony z gruntem i okoliczność ta stanowi element, którzy przesądza o tymczasowości obiektu. Zasadnie przyjęto też, że realizacja obiektu, z uwagi na czas jego istnienia, wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś skarżąca pozwolenia takiego nie uzyskała, to prawidłowo organ nadzoru szczebla powiatowego wdrożył procedurę naprawczą określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane i przyjął, że istnieje możliwość legalizacji obiektu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Gminy wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie może od razu przesądzać, że nie da się zalegalizować spornej samowoli budowlanej i inwestor nie uzyska wymaganej przepisami prawa dokumentacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż budowlą jest każdy tymczasowy obiekt budowlany, niewłaściwe zastosowanie w stosunku do obiektu stanowiącego własność skarżącego, w sytuacji gdy dla możliwości kwalifikacji obiektu jako tymczasowy obiekt budowlany konieczne jest jednoczesne zakwalifikowanie tego obiektu jako obiektu budowlanego, zaś uznanie obiektu jako budowli stanowi jednie rezultat uproszczenia i uogólnienia niedostatecznych ustaleń faktycznych organów obu instancji, co w ocenie skarżącego przesądza o wadliwości ich subsumpcji do wskazanych norm prawa materialnego; 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w związku z art. 15 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej; "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, brak rozpoznania istoty sprawy w wyniku nieodniesienia się przez organ odwoławczy do wskazanych w treści zażalenia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego; 3. art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający szczegółowe i precyzyjne odtworzenie treści i zakresu obowiązków jakie nałożył na skarżącego organ I instancji, co zdaniem skarżącej doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co z kolei ma znaczenie dla skarżącej w zakresie możliwych negatywnych skutków braku wypełnienia tak określonego zobowiązania organu I instancji; 4. art. 7, art. 7a, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie okoliczności, iż skarżąca od wielu lat pozostaje podatnikiem podatku od nieruchomości, zaś w kolejnych decyzjach organu podatkowego przedmiotem opodatkowania pozostaje grunt i budynek związany z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą, co ma bezpośrednie znaczenie dla opisywanego postępowania ponieważ ewidencja podatkowa nieruchomości jest oparta m.in. na danych z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez uprawniony organ administracji publicznej, a w efekcie również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego; 5. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia w części dotyczącej opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził ww. wad i naruszeń prawa, co skutkowało oddaleniem skargi. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., z uwagi na fakt, że jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W sprawie tej bezsporne jest istnienie obiektu budowlanego na działce nr ewid. 203 w S., stanowiącej własność Gminy [...]. Organy ustaliły, że jest to obiekt wolnostojący, konstrukcji drewnianej, o wymiarach zewnętrznych 1,88 m x 3,40 m, połączony z wiatą o wym. 2,65 m x 1,88 m. Obiekt oraz wiata zostały posadowione na płytkach betonowych ułożonych luźno na gruncie. Obiekt ten pełni funkcję handlową, wyposażony jest w funkcjonującą instalację energii elektrycznej, został on zrealizowany w latach 1999 – 2000. W ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały ww. obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany, biorąc pod uwagę jego charakterystykę i zestawiając ją z treścią art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, który definiuje tego rodzaju obiekty. Zgodnie z tym przepisem przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Niewątpliwie występujący w przedmiotowej sprawie obiekt, niepołączony trwale z gruntem odpowiada tej definicji, stanowiąc wymieniony w art. 3 pkt 5 P.b. jako przykładowy tego rodzaju obiekt - "kiosk uliczny", czy też "pawilon sprzedaży ulicznej". Kwestia natomiast kwalifikacji tego obiektu przez inne organy np. podatkowe, co jest podnoszone przez skarżącą, nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, które samodzielnie dokonują takiej kwalifikacji. Budowa tymczasowych obiektów budowlanych poza nielicznymi wyjątkami nie mającymi zastosowania w niniejszej sprawie, wymaga zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie skarżąca takiego zgłoszenia budowy nie dokonała, nie uzyskała również pozwolenia na budowę jakiegokolwiek obiektu w tym samym miejscu. Taki stan faktyczny obligował organy orzekające w sprawie do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 P.b. w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, w formie postanowienia. W postanowieniu tym (ust. 3) ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo zatem wdrożył I etap legalizacji, wydając postanowienie z dnia 9 sierpnia 2018 r. Nietrafny jest przy tym zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy osnowa wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 postanowienia – w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożenia obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów szczegółowo opisanych – została sformułowana w sposób dostatecznie precyzyjny. Nieprawidłowe było jedynie wstrzymanie robót budowlanych, pomimo ich zakończenia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie mogło podważyć legalności zaskarżonego postanowienia. Nieskuteczne także okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sytuacji, gdy jak już Sąd wskazał organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny i dokonały prawidłowej kwalifikacji obiektu oraz zastosowały prawidłowy tryb postępowania. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji spełniają dostatecznie wymogi wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Część faktyczna uzasadnienia zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Część prawna uzasadnienia zawiera natomiast konieczne rozważania wyjaśniające podstawę prawną postanowienia, w tym wykładnię i sposób zastosowania przepisów prawa materialnego. Organ I instancji wyjaśnił ponadto podstawę prawną ewentualnego nałożenia opłaty legalizacyjnej oraz jej wysokość, jak jednak słusznie podkreśla organ II instancji, samo ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje w drodze odrębnego postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o ile oczywiście dojdzie do tego etapu postępowania legalizacyjnego. W tej sytuacji rozważania na temat opłaty legalizacyjnej zawarte w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. mają jedynie charakter informacyjny. Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.