II GSK 1007/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 555/18 w sprawie ze sprzeciwu Spółki A od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 7 lutego 2019 r. (sygn. akt III SA/Lu 555/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany "WSA") oddalił sprzeciw Spółki A (dalej zwanej "Wnoszącą sprzeciw") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] marca 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD"), działając na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej zwanej "utd"), nałożył na Wnoszącą sprzeciw karę pieniężną w łącznej wysokości 3100 zł za naruszenia określone w lp. 6.1.2, lp. 6.1.4 i lp. 5.6.1 załącznika nr 3 do utd. Wnosząca sprzeciw złożyła odwołanie od decyzji WITD, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Decyzją z [...] marca 2018 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "kpa"), uchylił decyzję WITD i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem GITD, decyzja WITD zapadła z naruszeniem art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa w zakresie ustaleń, które skutkowały nałożeniem kary pieniężnej za naruszenie określone w lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do utd. GIDT stwierdził, że naruszenie tego przepisu stwierdza się w przypadku urządzenia rejestrującego starego typu, które nie rejestruje wszystkich wymaganych zapisów. Natomiast urządzenie rejestrujące zainstalowane w kontrolowanym pojeździe Wnoszącej sprzeciw nie spełniało tych wymogów, skoro z zebranego materiału dowodowego wynika, że kontrolowany kierowca korzystał z wyłącznika na załadunkach i dojazdach do parkingu. Wobec tego GITD uznał, że WITD powinien przeprowadzić ponowne postępowanie dowodowe i przeanalizować zebrany materiał dowodowy pod kątem naruszenia art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28 lutego 2014 r., s. 1). Wnosząca sprzeciw złożyła do WSA sprzeciw od decyzji GITD. WSA oddalił sprzeciw. Powołując się na art. 64e ppsa, WSA stwierdził w szczególności, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. WSA dodał, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zdaniem WSA, akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania w tej sprawie przez GITD art. 138 § 2 kpa. WITD dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 kpa), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. WSA uznał też, że w ramach wskazań co do dalszego postępowania GITD zasadnie zalecił, aby WITD prowadząc ponownie postępowania przeanalizował i ewentualnie uzupełnił materiał dowodowy w celu jednoznacznego potwierdzenia rodzaju stwierdzonego naruszenia w kontekście treści załącznika nr 3 do utd, bowiem może się okazać, że chodzi o innego rodzaju naruszenie niż to, jakie przyjął WITD. WSA wskazał, że naruszenie określone w lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do utd polega na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów, a za to naruszenie przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 2000 zł. Natomiast naruszenie, o którym mowa w art. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd to nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, przy czym za wskazane naruszenie wysokość kary pieniężnej wynosi 5000 zł. W ocenie WSA, decyzja GITD prawidłowo wyjaśniła powody zaniechania przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego na podstawie art. 136 kpa, skoro WITD nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania dowodowego co do zasadniczych okoliczności stanu faktycznego, które miały wpływ na prawidłowe określenie rodzaju jednego z naruszeń, jakie w toku przeprowadzonej kontroli zostało ujawnione. WSA zauważył też, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny, a zatem każdy z organów przeprowadza własne postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnego. Wobec tego WSA uznał, że GITD nie mógł konwalidować stwierdzonych uchybień przez samodzielne i odmienne ustalenie rzeczywistych naruszeń utd dopiero w postępowaniu odwoławczym, tym bardziej że kara administracyjna za takie naruszenia byłaby surowsza. WSA nie uwzględnił też podniesionego w sprzeciwie zarzutu naruszenia przez organ reguł proceduralnych w zakresie czynnego udziału strony w postępowaniu. WSA przyznał, że wprawdzie GITD nie zawiadomił Wnoszącej sprzeciw o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 § 1 kpa, jednak nie można stwierdzić, że mogło to mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. WSA zwrócił uwagę, że Wnosząca sprzeciw nie określiła w sprzeciwie, w jaki sposób niezawiadomienie jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów wpłynęło w tym konkretnym wypadku na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wnosząca sprzeciw złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Złożyła również wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 i 2 kpa przez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organy administracji podstawowej zasady postępowania administracyjnego w postaci umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu Wnosząca sprzeciw stwierdziła w szczególności, że brak zapewnienia stronie realnej możliwości czynnego udziału w postępowaniu nie może podlegać sanowaniu przez zarzucanie braku wykazania wpływu tego uchybienia na postępowania. Zdaniem Wnoszącej sprzeciw, jako sprzeczne z zasadą czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa) należy uznać postępowanie organu, który nie daje stronie możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2a ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sadu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z art. 182 § 3 wynika, że w takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej Wnosząca sprzeciw postawiła zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, czyli naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczność zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej uzależniona jest zatem od wykazania przez stronę, że gdyby nie doszło do zarzucanego uchybienia przepisom postępowania, to mogłoby zapaść orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego o innej treści niż zaskarżone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie nie doszło do oddalenia skargi, lecz do oddalenia sprzeciwu. Wprawdzie zgodnie z art. 64b § 1 ppsa do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, ale tylko wówczas, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie nie mogły znaleźć nawet odpowiedniego zastosowania przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, które określają rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jakie mogą zapaść wskutek rozpoznania skargi. Ustawodawca w art. 151a § 1 i 2 ppsa przewidział bowiem szczególną regulację dotyczącą rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji. Oznacza to, że WSA nie mógł zastosować i nie zastosował w tej sprawie art. 151, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151a § 2 ppsa, zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia tego przepisu. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł zostać uwzględniony również w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 i 2 kpa. Uchybienie tym przepisom (nawet gdyby przyjąć, że do niego doszło) nie mogło bowiem mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, gdyż kwestia objęta tym zarzutem - z woli ustawodawcy - nie mogła być kontrolowana przez WSA przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji. Podkreślenia wymaga, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (zob. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 444-445). W art. 64e ppsa ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Tym samym sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 724). Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także treść art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, w którym określono, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Ustawa nie wskazuje innych, dodatkowych przesłanek uwzględnienia sprzeciwu od decyzji. W konsekwencji w piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 kpa, sąd oddala sprzeciw (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 726-727). W skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut kwestionujący ocenę WSA w zakresie istnienia w tej sprawie przesłanek do wydania przez GITD decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Autor skargi kasacyjnej zarzucił natomiast naruszenia kpa, które nie podlegały ocenie przy rozpoznawaniu przez WSA sprzeciwu od decyzji. Tak postawiony zarzut nie mógł zatem doprowadzić do uchylenia wyroku WSA oddalającego sprzeciw od decyzji. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. PG